法院附设ADR：早期司法实践优化探索

1.早期探索——法院附设仲裁

法院附设ADR在美国联邦法院系统内的早期实践是以法院附设仲裁^[18]的形式开始的。对于强制的法院附设仲裁（Court-Annexed Mandatory Arbitration Programs），进入仲裁听审程序是强制要求的。为避免引起违宪问题，强制仲裁的结果往往不具有拘束力（unbinding），即任何一方当事人都可以拒绝接受仲裁结果并要求重新开始审判所有的问题。但如果当事人经由审判获得的利益并不高于仲裁所作出的裁断，那么拒绝接受仲裁结果并要求重新开始审判的当事人则会被处以罚款，罚款项目包括仲裁费、诉讼费乃至对方当事人的律师费。

1978年，美国联邦地区法院中的宾夕法尼亚州东部地区法院、加利福尼亚州北部地区法院和康涅狄格州地区法院建立了法院附设强制仲裁程序。^[19]1982年联邦司法中心作出的评估报告对强制非拘束性仲裁程序在这3个法院的运行情况给予了肯定。

按照美国《司法改进与接近正义法》（Judicial Improvements and Access to Justice Act）的规定，在标的额不超过10万美元的金钱损害赔偿案件和不涉及提起美国宪法权利保护的案件中，应当首先适用无拘束力的强制仲裁程序。地区法院可以建立自己的豁免动议程序，当事人可以以存在下列理由提出豁免的动议，即案件涉及复杂或富有创新性的法律问题、法律问题相对于事实问题占据优势或者因其他的良好理由。在仲裁裁决送达后的30日内，当事人可以书面要求重新开始诉讼。在诉讼重新开始后，法庭在审判中不承认强制仲裁程序中的任何证据，除非这种证据是被《联邦证据规则》所认可或者有双方当事人额外的保证，仲裁费用的课税可以冲抵审判的课税。其中，地区法院遴选的仲裁员具有独立案件承揽人和特殊政府雇员的双重身份。

1990年联邦司法中心根据对3501位律师、723位当事人和62位法官调查所获取的数据作了有关10个试点地区法院附设强制仲裁情况的报告。^[20]

报告显示，这10个试点联邦地区法院发展的仲裁程序具有一定的共性：都通过地方性规则确定了可以强制适用仲裁的特定案件类型；在听取双方对案件的陈述和辩论后，仲裁员会基于案件事实作出裁决；对仲裁裁决不满的当事人在一定时间内可以提出恢复审判的要求；如果提出恢复审理的要求，则案件重新进入法院的诉讼事件表；如果当事人没有要求恢复审理，则仲裁裁决就成为不可上诉的法院判决。当然，不同的法院在规定适用强制仲裁的案件类型、适用强制仲裁案件标的额大小、强制仲裁的听审时间、选择仲裁员的方式、仲裁的收费标准等方面还存在较大差异。

报告还表明，10个试点联邦地区法院基本上较好地实现了国会制定的预期目标。强制仲裁为当事人提供了更多的选择，在不同的地区法院，通过仲裁程序处理案件比审判程序要快2～18个月。强制仲裁提供了公平的程序，大多数当事人和律师并不认为仲裁是“二流司法”（second-class justice），高达81%的当事人和92%的律师认为仲裁的听审程序是公平的。当事人认为仲裁的成本是合理的，在多数仲裁成功的案件中，律师都认为节约了时间和成本；仲裁后又要求恢复审判的案件的律师并不认为时间和成本得到了节约，但当事人却认为时间和金钱的花费是合理的。从案件处理时间的统计结果来看，仅有佛罗里达州中部地区法院、密歇根州中部地区法院和密苏里州西部地区法院减少了案件审理时间，但仍有70%的当事人认为解决纠纷的时间是合理的。最后，在关于仲裁项目是否减轻了法院的负担这一问题上，10个试点地区法院中有96.7%的法官认同强制仲裁程序减轻了工作负担。^[21](www.xing528.com)

总体而言，这份报告对强制非拘束性仲裁在10个试点地区法院运行情况的评价是肯定和支持的。这次跨地区范围的试点评估以及其他州不同类型的法院附设ADR司法实践为1998年《ADR法》的制定奠定了基础。但试行这种相对粗放式、跨地区范围的法院附设ADR程序也反映出当时联邦法院案件负担量过重、诉讼延迟和成本过高等问题已经对联邦政府产生了巨大压力。

2.1998年以前美国法院附设ADR发展综述

1996年联邦司法中心和国际争议预防与解决协会（International Institute for Conflict Prevention&Resolution）纠纷解决研究所的合作项目详细介绍了当时已经在联邦地区法院实施的各种法院附设ADR项目的技术和数据。联邦地区法院使用的附设ADR程序包括调解^[22]、仲裁^[23]、早期中立评价^[24]、简易陪审团^[25]，等等。其中，调解是联邦地区法院使用最为广泛的附设程序，94个联邦地区法院中有一半提供调解并且在一些案件中要求使用调解。多数的调解项目是由联邦法院自己管理的，只有极少数的法院通过律师协会或者私立ADR组织来提供调解。仲裁是使用频率仅次于调解的ADR程序。有18个根据法律授权的地区法院使用法院附设仲裁程序，另有两个法院将仲裁作为与混合调解/仲裁程序的一部分向当事人提供。截至1996年，有14个地区法院使用早期中立评价，哥伦比亚地区法院发现早期中立评价相对于法院附设调解项目显得没有必要，最终选择了放弃。有将近半数的联邦地区法院提供简易陪审团审判，但多数法院认为其使用率很低。另外，还有两种新式的法院附设ADR形式：和解周（settlement week）和案件评估（case valuation），但均仅在少数法院使用。20世纪90年代末，很多联邦法院都设有至少两项ADR程序，至少有6个法院提供了包括调解、仲裁、早期中立评价和简易陪审团审判在内的全部ADR程序。^[26]

鉴于法院附设ADR的重要性，兰德公司的研究人员对4个试点地区法院的附设调解程序和2个试点地区法院的早期中立评价程序进行了评估研究。报告显示，并无明显的数值证据表明在6个试点地区法院的案件处理时间受到这些法院附设ADR项目的影响，也无明显的数值证据表明律师工作时间等诉讼成本受到这些法院附设ADR项目的影响。相反，2个试点地区法院适用附设ADR案件的律师工作时间反而延长了。但在3个附设调解试点地区法院，很大比例的当事人对附设调解项目都较为满意。据此，其得出的结论是所实施的附设调解和早期中立评价程序并不是解决联邦民事诉讼中成本昂贵和诉讼延迟问题的“灵丹妙药”。^[27]

联邦司法中心对《民事司法改革法》中示范程序（demonstration program）中涉及附设ADR项目的研究发现，在5个示范地区中有3个地区的律师认可ADR项目降低了诉讼成本；加利福尼亚州北部地区的大多数律师推断法院附设ADR减少了诉讼时间，但西弗吉尼亚州只有不到一半的律师认同加州北部地区律师的推断。^[28]

尽管上述实证研究都表明法院附设ADR与降低诉讼成本、减少诉讼延迟的司法改革目标之间似乎并没有十分密切的联系，但时任美国联邦法院行政办公室主任的Leonidas Ralph Mecham于1997年向国会提交的《关于民事司法改革法的最终报告》却很能反映官方机构对法院附设ADR的态度：“虽然没能发现（法院附设ADR）在减少成本和延迟方面的积极作用，但美国司法会议确实相信ADR在增加律师和当事人的满意度方面有积极作用，支持继续进行试验。”同时，ADR“在探究发挥治安法官（magistrate judges）在和解中的作用、更有效地促使法院职员管理ADR项目以及与州法院、律师协会合作ADR项目等方面还有广阔的空间”。^[29]