从行政效率到行政效能的演变历程

行政效能的概念在我国最先出现于政府文件，为了改变行政机关作风，提升服务态度和质量，政府提出“行政效能建设”的概念，强调要“加强行政效能建设，转变机关作风”。以后效能的概念进入法律层面，在《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）中，效能监察是监察的内容之一。目前，许多行政管理部门和地方政府，纷纷进行效能改革，“行政效能”的运用频率较之“行政效率”更多。

但是对于行政效能的概念并未有明确、清晰、固定的理解。有的从狭义角度来理解效能，认为效能即效率，是指行政机关在行政管理活动中，尽量以较少的行政成本实现更多的行政目标。这种定义是将企业管理的效率作为参考来界定行政行为的效能。有的从广义角度理解效能，考虑手段在达成规范目标方面的效用。如黄锦堂教授认为，效能包含了效率概念，又包含了促进行政决定正确性的意义。效率是指以正确的方法做事情（do the thing right），而效能是指做正确的事情（do the right thing）。[1]也有学者认为：“行政效能之提升与行政达成法律所赋予之目的有密切关系，并非只是单纯的经济节约或加速程序进行，仍需考量到整体国家目的之实现，以及公益与私益间的最大平衡。”[2]根据这种观点，效能的概念里包含有效率，效率着眼于投入与产出之比，注重的是成本，而效能着眼于行政目标的实现。

有的学者则倾向于对行政效率做广义的解释，认为行政效率不仅体现在“产出”与“投入”的比率上，“更重要的是体现在社会效益上”，[3]也有学者认为行政效率是“数量和质量的统一，价值和功效的统一”。[4]有学者认为，对于效率的理解，不能只是强调效率可能带来的经济、节约与可能达到的利益，更应该强调效率对于规范目标达成的意义。[5]

根据以上各种界定，大致有三种观点：第一种观点是“效能”与“效率”的概念等同，第二种观点是“效能”包含“效率”，第三种观点是“效能”与“效率”是并列的概念，但又无法提供“效能”的确切涵义。效率到效能，在本质上隐含着理念的变化，西方国家也经历了由效率转向效能的演变轨迹。所以考证从“效率”到“效能”的演变逻辑，有助于加深对行政效能内涵和外延的理解。

西方倾向于从狭义角度理解“效率”，效率仅是绩效的组成部分。管理学家孔茨指出：“效能指的是目标的实现程度，而效率则是用最少的资源达到既定的目标。”[6]效率作为公共行政管理的价值取向长期居于主导地位，威尔逊在行政学的开山之作《行政学之研究》一文中就提出，行政研究的目标在于尽可能高的效率。[7]直至20世纪70年代“重塑政府”运动兴起，行政现代化和政治民主化深入发展，单纯以“效率”为标准衡量政府绩效的缺陷日益凸显，开始寻求“公共性”“公平”“质量”等新的价值。总体而言，西方国家有关行政之价值导向经历了三个阶段。(www.xing528.com)

第一阶段：以“效率”为主导。这一阶段自资本主义发展的早期到20世纪40年代。行政效率成为行政管理学理论研究和实践活动永恒的主题，基本要求就是以最小成本，提供最大的公共服务。马克斯·韦伯的官僚体制理论，威尔逊、古德诺等人效率至上的价值观，就产生于这一时期。威尔逊认为“行政效率”是行政学的根本任务，最初，行政学的基本原则借鉴于工商管理，行政效率体现为投入与产出的比例，公共行政的首要目标和终极目标就是行政效率。以美国为例，20世纪公共行政创立初期，行政及政府改革运动围绕行政的非政治化展开，其成果与“现实世界的情况有着紧密的联系，它的目标就是为表达现实情况的人提供行动的选择，政府的过程是有记录的，政策、程序、行政任务的可选择形式都要通过效率来予以评价”。[8]以后，西蒙关于效率和理性的理论核心，更在公共行政领域引发了一场现代主义革命。[9]

第二阶段：效能进入行政价值考量的范围。这一阶段从二战结束一直到20世纪70年代。二战后，欧美国家社会公平问题日益凸显，这主要缘于以效率为原则的功利主义分配方式。这种状况使得政府和公众逐步认识到，行政主体追求的目标，不仅仅是追求投入与产出的比例的最大化，更应注重社会效益以及公众的满意程度。于是，行政价值导向开始发生变化，公正、平等以及“顾客”至上，进入价值考量的视野，欧美社会开始有意识地追求效率与公平的结合。

第三阶段：以效能为主导。这一阶段从20世纪80年代开始。这一时期，欧美国家进行的绩效评估改革，直接促使了行政价值目标的转换。这个时期新公共管理论成为一种时髦的理论，企业型政府大行其道。英、美等发达国家发动了政府绩效管理运动，以“顾客需求”为导向，注重政府的回应能力，注重服务的质量和效果，追求公平与公正的价值，效率唯我独尊的时代结束。

从这三个阶段可以看出，行政效能是建立在“行政效率”基础之上的综合价值，行政过程是实现国家意志的过程，强调的是实现的程度和成本高低，这其中必然包含着“效率”的导向，政府行为才具备基本的政治道德或“善”。行政效能是行政效率基础上的多元价值并重，从效率到效能的价值转换超越了单纯的效率追求，扩容了新的公平、公正、质量等价值。