执法程序对效能的制约:程序设计与行政效能

毫无疑问，执法效能也会受制于不合理、不科学的行政程序。程序设计上，足以降低执法效能的条件可能有以下因素：①程序过于繁复，存在不合理不必要的程序，造成行政执法受程序要件的牵制。如广泛地采取高度司法化的程序设计，会因为程序负担而有影响行政效能的可能。尤其是当这种程序上的负担，不能促成相对人利益的实现时，则更影响行政效能之提升。②作为引导行政过程的行政程序承担的使命之一，在于使行政活动保持一定的灵活度。在程序设计上过于僵硬、不灵活，使性质特殊的行政执法事项必须削足适履地适用共通的行政程序，无法因为行政事项的性质和类别适用适当的程序。③在程序设计上无法提供利害关系人参与的通道，缺乏表达意见的足够空间，或无法于程序中达到与行政机关沟通的功能，造成提起行政诉讼的比例偏高，或执行时利害关系人不愿配合，这都会造成执法事项的拖延而影响效能。

总体而言，科学的制度设计，应同时照顾到权益的保障与行政的机动特性，提升执法效能。以上几方面对于执法效能的制约因素在我国不同程度地存在，因此尽管执法效能更多是体制的问题，但与程序也有很大的关系，通过程序理性提升执法效能仍有很大的作为空间。

[1]［英］詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞、侯健译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第7页。

[2]姜明安：“论行政执法”，载《行政法学研究》2003年第4期。

[3]石佑启、杨治坤、黄新波：《论行政体制改革与行政法治》，北京大学出版社2009年版，第321页。

[4]它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。参见许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述1949—1990》，法律出版社1991年版，第293页。

[5]行政执法是行政机关及其执法人员为了实现国家行政管理目的，依照法定职权和法定程序，执行法律、法规和规章，直接对特定的行政相对人和特定的行政事务采取措施并影响权利、义务的行为。参见杨惠基：《行政执法概论》，上海大学出版社1998年版，第2～3页。

[6]行政执法行为，即行政机关为了执行法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的决定、命令，直接对特定的行政相对人和行政事务采取措施，影响相对人权利义务，实现行政管理职能的活动。参见应松年主编：《行政行为法 中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社1993年版，第319页。

[7]姜明安：“论行政执法”，载《行政法学研究》2003年第4期。

[8]贺林波、李燕凌：《公共服务视野下的行政法》，人民出版社2013年版，第119页。

[9]杨解君、蔺耀昌：“综合视野下的行政执法——传统认知的反思与校正”，载《江苏社会科学》2006年第6期。

[10]董磊明：《宋村的调解：巨变时代的权威与秩序》，法律出版社2008年版，第95～97页。

[11]贺林波、李燕凌：《公共服务视野下的行政法》，人民出版社2013年版，第136页。

[12]刘杨：“执法能力的损耗与重建：以基层食药监执法为经验样本”，载《法学研究》2019年第1期。

[13]对于执法能力具体应当包括什么能力，学界鲜有论及。于龙刚认为，执法领域内国家能力包括三个方面：首先是执法认证能力，即执法部门收集、确认、辨别人、财、物、事的名称、位置、数量、流动方向和真假优劣等基本事实的能力。其次是法治濡化能力，即不单纯依靠暴力、强制力来维持社会秩序，在全社会形成对法治广泛接受的认同感与价值观，实现国家治理。在执法场域，法治濡化能力表现为执法人员认同法律及其背后理念和意图，执法对象信仰法治，服从法律权威，配合执法、活动。最后是科层组织的整合能力。现代秩序维持机制依赖于科层组织，大多数执法活动需要不同机构和部门之间的有效合作，有效的合作是提升执法能力的重要因素。参见于龙刚：“乡村社会警察执法‘合作与冲突’二元格局及其解释——‘互动—结构’的视角”，载《环球法律评论》2015年第5期。

[14]王青斌：“论执法保障与行政执法能力的提高”，载《行政法学研究》2012年第1期。

[15]于龙刚：“乡村社会警察执法‘合作与冲突’二元格局及其解释——‘互动—结构’的视角”，载《环球法律评论》2015年第5期。

[16]魏程琳：“城管执法的能力构成及其实践困境——国家治理能力的视角”，载《云南行政学院学报》2016年第1期。

[17]陈柏峰：“城镇规划区违建执法困境及其解释——国家能力的视角”，载《法学研究》2015年第1期。

[18]杨代贵：“论行政组织对行政效能的影响”，载《江西社会科学》2003年第1期。

[19]例如，在2015年新修订的《食品安全法》中，立法者将处罚与激励结合在一起，既规定了严密的民事、刑事、行政责任。也规定了惩罚性赔偿、行政奖励等激励性手段。即便在处罚中，也突破了以往财产罚为单一手段的窠臼，将财产罚、声誉罚、行为罚、资格罚四种手段妥善结合。(www.xing528.com)

[20]袁雪石：“整体主义、放管结合、高效便民：《行政处罚法》修改的‘新原则’”，载《华东政法大学学报》2020年第4期。

[21]比如《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）提出：“推进信用分级分类监管，依照企业信用情况，在监管方式、抽查比例和频次等方面采取差异化措施”。《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）也提出：“实施信用风险分类监管，针对突出问题和风险开展双随机抽查，提高监管精准性。”

[22]［德］埃贝哈德·施密特－阿斯曼：《行政法总论作为秩序理念——行政法体系建构的基础与任务》，林明锵等译，元照出版有限公司2009年版，第344页。

[23]中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府评估报告（2015）》，法律出版社2015年版，第96页。

[24]胡宝岭：“中国行政执法的被动性与功利性——行政执法信任危机根源及化解”，载《行政法学研究》2014年第2期。

[25]王军：“论‘执法打折’难题的破解——从‘改进治理方式’的角度展开”，载《四川行政学院学报》2015年第4期。

[26]叶慰：“对违法行为的分类治理研究——从提高违法成本角度分析”，载《行政法学研究》2013年第1期。

[27]陈家建：“督查机制：科层运动化的实践渠道”，载《公共行政评论》2015年第2期。

[28]李洪雷：“营商环境优化的行政法治保障”，载《重庆社会科学》2019年第2期。

[29]中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府评估报告（2014）》，法律出版社2014年版，第100页。

[30]王敬波：“面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑”，载《中国社会科学》2020年第7期。

[31]例如，作为一项公共服务技术，英国将所有政府部门的服务功能统一集中在一个网站上，网站设计打破政府按照职能机构的排列和政府组织架构的设置，从使用者角度出发，按照公众对健康、医疗、教育、出行、运输、法律等方面的需求安排设计服务内容，体现了以“公众需求为中心”的理念。参见［美］拉塞尔·M.林登：《无缝隙政府：公共部门再造指南》，汪大海等译，中国人民大学出版社2002年版，第3页。

[32]笔者身边曾经发生过这样的事例，一个普通群众因邻居搭建非法建筑侵犯其合法权利，直接找政府规划部门，规划部门说这是城管部门的事，应由城管部门去执法，当事人找到城管部门，城管部门却说应先向规划部门反映，需规划部门来函确定其邻居的建筑是违法建筑后才能去执法。结果一来二去，等规划部门去函给城管部门，城管部门再去查处时，邻居的违法建筑已经建设完工了。

[33]比如各地长期存在的“多龙治水”局面，水利部门只管水源和饮水，公用事业管理部门只管城市用水以及城市规划区地下水开发和利用管理，市政工程部门只管市政排水和污水处理，环境部门只管地表水的质量检测。

[34]例如，随着我国社会经济的快速发展，税务部门面临的征税对象和涉税事项日趋多元和复杂，税收的征管难度和成本也随之增加。很多情况下，税务部门在既定职权范围内依靠自身力量已无法履职或者独力履职会带来严重不经济后果，但如果得到其他政府职能部门的协助，税务部门就能更有效地执行公务。比如，自然资源部门如提供相关信息有利于税务部门加强税收征管，但由于缺乏制度保障，使得实践中部门之间的协助面临困境。

[35]唐任伍、赵国钦：“公共服务跨界合作：碎片化服务的整合”，载《中国行政管理》2012年第8期。

[36]关于“传送带模式”的反思性讨论，参见［美］理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第1～30页。

[37]提出“嵌入式执法”的意义在于，“使国家宏观层面的结构约束与地方微观层面的实践运作有机结合，在动态演进的过程中，将执法过程中不同逻辑的紧张冲突、行为取舍予以真实呈现，从而使系列矛盾的现象得以在同一个框架中进行解释”。参见何艳玲：“中国土地执法摇摆现象及其解释”，载《法学研究》2013年第6期。

[38]刘杨：“执法能力的损耗与重建：以基层食药监执法为经验样本”，载《法学研究》2019年第1期。

[39]袁雪石：“整体主义、放管结合、高效便民：《行政处罚法》修改的‘新原则’”，载《华东政法大学学报》2020年第4期。