优化法律内容以提高执法效能

借鉴各国和各地区的立法经验，结合我国已有的法律规定，以及实际需要，统一行政执法程序立法应重点在以下方面进行制度构建，以体现效能的需求。

1.适当规定执法内部程序。外部执法程序制度是行政执法程序立法的核心内容，如《德国联邦行政程序法》第8条规定，行政程序，系官署为行政要件之审查，准备行政处分或作成行政处分，以及缔结公法契约所为而对外发生效力之行为。但目前不少国家和地区对内部程序作了较多规定，如西班牙、葡萄牙和我国澳门地区的行政程序法。这种变化在于，“在一定条件下，内部程序也可能产生外部效力，两者之间的分野并非绝对”。[38]内部程序机制一直以来在我国缺乏关注和研究，很多制度未得到确立，由此导致内部执法程序不顺畅，对外部执法效果有着较大影响，是导致执法效能低下的重要原因。在制定《行政执法程序条例》时，应从行政执法能力提升的角度，对于内部程序机制予以适当的规范。

2.执法程序应当应该积极形塑有助于行政任务实现的行政过程。传统控权功能的目光较少关注行政执法的全过程，缺少对于执法过程的规范，也缺乏对于事实行为的规范，对于影响行政决定的前置活动环节以及决定作出后的后续监管环节缺乏关注。常态执法检查机制、事中与事后监管机制等未能建构起相应制度，造成执法不规范，忽视日常监管、运动式执法盛行等问题，这些问题需要立法予以回应。具体来说，包括执法程序如何启动，执法检查机制的确立、行政许可等决定的事后监管机制等。

3.能够有效实现执法任务的活动形式。实现行政目标和任务的活动形式各种各样，有定型化行政行为，也有未定型化行政行为；有高权行政行为，也有柔性行政行为，样态繁多，各种行为以互补的姿态共同实现行政任务，这是现代行政法发展的一个趋势。多样化的执法方式增加了行政机关可资使用的手段，使得行政机关可选择的方式更为多样，达到更好的执法效果。比如，在行政程序前置程序中，当采取执法劝导能够达成所追求的实际效果的时候，行政机关就可以不必启动执法程序。这些程序进行中的有效执法形式需要行政执法程序条例予以必要的规制。

4.合理配置执法资源，执法程序应当予以类型化构建。行政程序具有合理配置执法资源的功能，这种功能主要体现在程序的类型化建构。正如我国台湾地区学者所言：“‘大件大办、小件小办以及类型建构’是权利保障与行政效能之最适调和之方法。”[39]《行政处罚法》中虽然对于处罚程序的类型化也有体现，但是关注程度与立法建构有所不足。随着社会的发展，行政执法行为逐渐呈现出种类繁多、纷繁复杂的样态，不同种类的行政行为会导致程序规则的差异化，因此，执法程序制度也就呈现出极强的类型化状态。执法程序类型化是合理配置执法资源的途径，也是行政效能与权利保障之间的一种平衡。美国、德国等行政程序立法均体现了类型化的程序制度设计。

5.执法的信息化建设是提升行政效能的重要途径。信息化时代的到来，为简政放权、提高行政效能提供了强大的技术支持。新的信息技术不仅改变了行政程序的构成要件，也创设了新的执法模式，改变了人民与行政机关以及行政机关之间的沟通关系。十八届四中全会《依法治国重大决定》也明确提出要加强执法信息化的建设，因此，行政执法程序立法应当考虑信息化环境下行政所需要的特别活动形式和环节，如电子申请、电子送达、执法信息共享等。《欧盟行政程序模范规则》中处处体现了信息化的要求，为我国行政执法程序立法提供了很好的借鉴。

[1]季卫东：《法律程序的意义》，中国法制出版社2012年版，第23～43页。

[2]［德］施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社2012年版，第285页。

[3]叶俊荣：《面对行政程序法——转型台湾的程序建制》，元照出版有限公司2002年版，第237页。

[4]江必新、邵长茂：“共享权、给付行政程序与行政法的变革”，载《行政法学研究》2009年第4期。

[5]江必新、邵长茂：“共享权、给付行政程序与行政法的变革”，载《行政法学研究》2009年第4期。

[6]黄鼎鑫：“‘给付’或‘不给付’——从宪法受益权/社会保障功能论社会救助给付行为之目的及正当程序”，东吴大学2008年硕士学位论文。

[7]王名扬：《美国行政法》，北京大学出版社2016年版，第33页。

[8]洪家殷：“权利保障与效能提升之抉择——兼论行政程序法未来修正之考量”，载台湾行政法学会主编：《行政程序法之检讨　传播行政之争讼》，元照出版有限公司2003年版，第159页。

[9]中国政法大学法治政府研究院编：《中国法治政府发展报告（2015）》，社会科学文献出版社2015年版，第165页。

[10]［德］汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第203页。

[11]1976年《德国联邦行政程序法》第22条。

[12]1976年《德国联邦行政程序法》第24条和26条。

[13]鹰府发〔2015〕14号，2015年4月29日发布，2015年6月1日实施。

[14]《浙江省行政程序办法》第47条规定：公民、法人和其他组织依法向行政机关提出行政许可、行政确认、行政给付、行政裁决等申请的，应当采用书面形式（含信函、电子数据交换形式）；书面申请确有困难的，可以采用口头形式，由行政机关当场记入笔录，交申请人核对或者向申请人宣读，并由申请人确认。公民、法人和其他组织对其所提交的申请材料的真实性负责。
行政机关应当依法将与申请有关的事项、依据、条件、数量、程序、期限，以及需要提交的全部材料的目录和申请书样式等在办公场所、本机关或者本级人民政府门户网站上公示。

[15]《浙江省行政程序办法》第70条规定：除行政执法决定文书外，行政机关经受送达人同意，可以通过传真、电子邮件等方式送达行政执法文书。向受送达人确认的电子邮箱送达行政执法文书的，自电子邮件进入受送达人特定系统的日期为送达日期。

[16]《浙江省行政程序办法》第38条规定：行政机关应当加强电子政务的建设和应用，推进行政执法事项在线运行，优化办理流程，方便公民、法人和其他组织通过浙江政务服务网（电子政务平台）办理行政许可、公共服务等事项。
行政机关应当充分利用浙江政务服务网（电子政务平台），促进行政执法信息共享和协作配合，提高行政执法监管水平。

[17]［日］大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第281页。(www.xing528.com)

[18]赵宏：“欧洲整合背景下的德国行政程序变革”，载《行政法学研究》2012年第3期。

[19]［日］大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第281～284页。

[20]［日］大桥洋一：《行政法学的结构性变革》，吕艳滨译，中国人民大学出版社2008年版，第283页。

[21]［德］汉斯·J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第238～239页。

[22]陈征楠：“论哈贝马斯的程序主义法正当性学说”，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期。

[23]［德］埃贝哈德·施密特－阿斯曼等：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第105页。

[24]［德］埃贝哈德·施密特－阿斯曼等：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第105页。

[25]蒋安杰：“推进法制的新程序主义进路”，载《法制日报》2010年11月24日，第9版。

[26]王万华：“法治政府建设的程序主义进路”，载《法学研究》2013年第4期。

[27]王万华：“行政权力运行机制的现代化转型与《行政程序法》的制定”，载《中国行政法学研究会2014年年会论文集》，第429页。

[28]要求“各级政府必须坚持在党的领导下，在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。

[29]主要包括以下内容：①依法全面履行政府职能。其中明确提出要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、惰政。②深化行政执法体制改革。要求根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法，理顺行政强制执行体制。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。③坚持严格规范公正文明执法。其中明确提出要完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，严格执行重大执法决定法制审核制度。建立健全行政裁量权基准制度，加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。④全面推进政务公开。要求坚持以公开为原则、不公开为例外，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。

[30]法国制定的单行行政程序法律文件包括：1978年7月17日制定的《改善行政机关与公众关系的多项措施及行政、社会和税务方面的各项规定》、1979年7月11日制定的《说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法》、1983年制定的《行政机关与其使用人关系法令》。

[31]日本早在1964年即起草了第一部行政程序法草案，但直到1993年《行政程序法》才正式获得通过，该法最初仅主要规范行政决定（行政处分）和行政指导，后来在2005年又增加了作为行政立法事前程序的意见公募程序。

[32]以上海市崇明区政府公布的行政执法清单为例，崇明区政府执法事项共计113项，其中，行政处罚21项、行政强制17项、行政许可20项、非行政许可审批事项27项、行政确认6项、行政给付3项、行政裁决1项、行政征收5项、其他13项。行政处罚、行政许可、行政强制三类行为共计58项，占总数的51%；其他行政执法事项55项，占总数的49%，其他行政执法事项多于三类执法。

[33]王万华：“推进‘一带一路’建设中的行政法问题初探”，载《经贸法律评论》2020年第1期。

[34]王万华：“完善行政执法程序立法的几个问题”，载《行政法学研究》2015年第4期。

[35]王万华：“完善行政执法程序立法的几个问题”，载《行政法学研究》2015年第4期。

[36]王万华：“完善行政执法程序立法的几个问题”，载《行政法学研究》2015年第4期。

[37]王万华：“法治政府建设的程序主义进路”，载《法学研究》2013年第4期。

[38]李建良：《行政法基本十讲》，元照出版有限公司2011年版，第85页。

[39]黄锦堂：“行政程序法理念与重要释义问题之研究”，载翁岳生教授祝寿论文编辑委员会编辑：《当代公法新论》，元照出版有限公司2002年版，第379页。