我国正式听证制度的现状及完善探讨

听证一词，在我国专门指以听证会的方式听取对方意见的制度，我国的听证制度本身便是从狭义的概念去理解，就是学理上所指称的正式听证。听证由《行政处罚法》首创，汲取了普通法中的正当程序元素，是对“重实体、轻程序”观念的实质性改造。作为一项全新的制度，听证的引入在一段时间内引起了人们强烈的兴趣，自《行政处罚法》之后，听证在行政立法及实务中异常活跃。《行政许可法》确立了听证制度之后，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》也对听证提出明确要求。[63]在这之后，很多法律文件及规范性文件等相继热火朝天地出台了有关各领域听证的详细规定，“听证制度成为我国发展最迅速、立法最为完善的行政程序制度领域。”[64]其中不乏涉及听证制度的精细之作，最典型的代表有《公安机关办理行政案件程序规定》（2018）。在本规定里，专门以一章的内容规定，第123～153条长达30条的条文对于听证制度作了精细化的设计。

但是，目前我国行政执法领域的听证制度还存在以下问题：

第一，关于听证笔录的效力。由于目前现行立法对于听证制度采用的是单行立法的方式，因此，不同领域适用的听证规则并不相同。如《行政许可法》规定行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定，《行政处罚法》（1996）中则未规定。均为听证制度，然而听证笔录的效力却有不同的态度，这有违法治的基本要求[65]。而在统一行政执法程序立法中所规定的听证规则，是行政机关作出行政决定时必须共同遵循的规则，应当解决和统一听证笔录的效力问题。

第二，正式听证是一种司法化程度很高的听证，但也要注意凸显行政程序的特点和规律，避免过度形式化。正式听证具有司法化的特质已是不争之事实，需要讨论的是司法化程度的高低问题，并非司法化程度越高越好。行政决定由于涉及公共利益，对于效率的要求比司法更高。并且行政程序属于非终局程序，相对人若对通过听证作出的行政决定不服，还可以通过法定救济途径维护自己合法权益。因而，听证制度的设计应当符合行政的规律和特点，而不是一味模仿庭审程序，采取高度司法化的听证程序。

统一行政执法程序立法除了吸收现有较为成熟的立法成果之外，应当重点针对以下问题作出特别规定。

1.明确正式听证的适用范围。美国、韩国并不对行政决定的听证适用范围规定实质性标准，而是交由其他立法和行政机关确定。如《美国联邦行政程序法》第554条第1款规定：“本条根据其规定适用于法律要求必须在机关听证会之后依据记录裁决的一切案件……”《韩国行政程序法》第22条第1款规定，行政机关为处分时，符合下列各款情形之一的，实施听证：①其他法令等有规定实施听证之情形；②行政机关认为必要之情形。我国台湾地区的规定与韩国大致相同。对于正式听证程序的适用范围规定最为严格的是德国，仅限于法规有明确规定的情形，《德国联邦行政程序法》第63条第1款规定：根据该法规定的要式行政程序的进行，以法规对此规定者为要件。《日本行政程序法》没有提供正式听证的实质性标准，但是规定了行政机关作不利益处分时听证的具体情形。(www.xing528.com)

由于我国单行法对于行政决定听证的立法规定本身并不完善，如《行政处罚法》的听证范围中并未包括行政拘留，如完全将其交给其它立法予以规定，会存在一些问题。为了弥补现行立法的不足，对于正式听证的适用范围应当规定实质性标准，规定对当事人的权益产生重大不利影响的，就应当适用听证。概括性的实质性标准以外，列举两种应当举行听证的情形：①其他立法规定应当举行听证的；②行政机关认为有必要举行听证的。

2.听证笔录的约束力问题。听证笔录的约束力是指行政机关的决定是否必须根据听证笔录作出。《美国联邦行政程序法》第556条第5款明确规定案卷排他原则，[66]也就是听证笔录是裁决的唯一依据，由此确立了美国正式听证中的案卷排他原则，目的在于维护听证的公正性。基于此，是否将听证笔录作为裁决的唯一依据，成为美国正式听证与非正式听证的区分标准。但是韩国、日本、德国的规定与美国不同，行政机关不是必须以听证记录为作出决定的依据。行政机关应当斟酌听证记录作出行政决定。[67]

正式听证是一项成本很高的行政程序制度，目的在于牺牲效率确保决定的正确，而这种目的是借助对抗式司法程序构造有利于正确认定事实的优势，保证行政决定的正确性，保障当事人的权利。如果允许听证之外的证据成为行政决定的依据，则听证的意义会被大大降低，听证可能会成为“走过场”，会影响当事人的积极性。因此，建议行政执法程序立法对正式听证的范围严格限制，适用正式听证的事项，应当实行严格的案卷排他原则，防止听证过多、过滥。此外，需要明确质证是听证会的必经程序，如果不对提交听证会的证据展开质证，不进行言词辩论，听证会的意义则丧失殆尽。[68]

3.听证模式采取职权主义。现代审判程序的两大模式是职权主义与当事人主义。但行政程序与司法程序有所区别，行政决定并非最终程序，因此，各国都规定了职权主义听证模式，这也是基于效率的考量，由听证主持人依职权主导程序的进行。听证主持人有权调查证据，有权指挥听证的进行。[69]因此对于听证的步骤，统一行政执法程序立法应当采用职权主义模式，由听证主持人主导听证的进行，但需要明确的是，听证主持人在听证中没有实体决定权，而仅享有广泛的程序性权利。

4.增设预备听证制度。我国台湾地区实行预备听证，预备听证属于一种过滤程序，在于促使听证顺利进行，没有当事人参加，是行政机关的内部程序。实践证明，这项做法的实施效果较为理想。在正式听证之前，召开预备听证，厘清各方主体的争执点，听证会上才能避免纠缠于一些无关紧要的细枝末节，集中于真正存在争议的事项，有助于提高行政效率，保障听证顺利进行。大陆地区可以借鉴台湾地区的做法，规定行政机关在听证会之前进行预备听证，由主持人根据各方参与人提交的证据及文书，整理双方的争执点，推进听证程序的进行。