合理配置资源的非正式执法方式优化方案

在某些情况下，“正式行政行为严格的法律效果反而带来大家不想要的结果，而造成负担，行政机关下达命令、人民提起诉愿、法律效果向后推迟，都仅是法律设想的最佳状况，并未考虑到‘沟通成本’”，[89]而事实上，行政行为从来都不是只在正式的法行为形式轨道中完成，除了类型化了的法形式行为，还有行政事实行为等，这类行为并不是法律不规范的行为，而是由于“未纳入整个法律形式论的结构准则中，往往会受到忽视，但却经常是行政行为不可或缺的弹性储藏库”。[90]因此，面对一些非正式的执法方式，不应只持一种防御性、限制性的态度。

在实践中，行政程序前置程序或已经开始的程序中，从提供非正式咨询，到告知应当提出哪些文件，都属于非正式的行政行为。一项耗费庞大的计划并不是从提出申请、开启形式上程序才突然开始，而是预先已经就计划目标交换意见，这种情况就属于共识形成目的之非正式行政行为，这种情况在规划层面运用较多。“在程序的进行中，除了正式程序之外，还有三种程序类型：预先程序、过滤程序、退出程序。”[91]

第一种类型是预先程序。预先程序指的是早于行政程序之前解决问题，并避免导致正式程序阶段，如非正式谈判、协商等。行政机关通过非正式的谈判与协商，如能达到与正式行政行为一样的效果，则不必启动执法程序，既节省行政资源，更可以与当事人形成良好关系。

第二种类型是过滤程序。比如依据行政程序法，在正式的听证会之前，举行预备听证会，可以限缩未来正式程序的争议范围，在正式听证会上双方可以就真正存在争点的问题举行听证，避免纠缠于一些细枝末节的问题，这个预备听证就是一个过滤程序。(www.xing528.com)

第三种类型是退出程序，正式的行政程序已经开始，但是存在客观的困难，程序难以继续进行时的一种选择。德国等国家与我国台湾地区行政程序法中的和解协议就属于一种典型的退出机制。[92]这些程序能够对于正式程序产生一种正向的作用，因此行政法学上的体系建构应整合这种正向的架构要素，进行一些程序上的努力，让他们成为一种“减轻负担作用之法律上可得使用的工具”。[93]

采取这些非正式的执法方式，最主要的考量在于：其一是效率问题，根据一般行政机关以正式程序处理问题的实践，可能延续数个月甚至长达数年才能完成，而事先的沟通、共识的形成，则可能快速完成行政任务。其二是有利于节约和优化行政资源。非正式行政活动，虽然也需要成本，但比起正式的严格的行为，当然会节省很多，这有利于节约和优化行政资源。其三，比起高权行政行为，以及正式程序的严厉性，适用非正式的行为，柔性色彩较为强烈，有益于行政机关和相对人之间的合作以及良好关系的形成。其四，这些多元化的执法方式，丰富了行政机关可资利用的执法手段。各种类型化的以及未类型化的执法方式，以互补的姿态有效完成行政任务。

事实上，目前在我国，行政执法方式也逐渐呈现出多样化的态势，比如，各地兴起的“三步式执法程序”，在正式的执法程序启动之前，先教育劝导，促使其主动纠正违法行为，这其实就是一种预先程序。而在程序进行过程中，也有执法和解的广泛实践，执法和解实质上就是程序运行中的退出机制。行政执法程序立法除了注重正式的行政程序之外，应当从行政过程的视角去关注程序，回应执法实践中已经出现的现象和执法的实际需求。