以行政整体性为基础构建内部程序机制

在我国执法碎片化的原因勾勒之外，特别需要指出的是，在复杂的经济社会中，一个事项由一个部门负责在大多数领域不可能实现，执法面对的任何一项公共事务都具有复杂性，对于多头治理、分段监管，不能完全抹煞其合理的一面，法律法规规定两个或两个以上的行政机关对于同一行政事项都有管理权是出于行政法调整复杂社会生活的需要。[16]关键的任务在于，如何确保部门之间的协调配合，处理好部门之间的关系，各部门加强沟通、密切配合、按照各自职责分工，依法行使职权，才能在一定程度上实现整体执法目标。而针对这一点，目前，从制度构建来看，我们缺失一套行政机关协调与配合的机制，专业化的分工是不可避免也无可替代的，那么，部门之间如何形成合力，相互协作，需要制度化，而这需要行政整体性原则的引领。

当前影响执法效能最主要的体制因素就是碎片化的执法体制，整体性治理理论对此提供了很好的价值理念与实践措施。尽管，综合行政执法体制改革是我国行政执法体制改革的方向，也是实现“整体性治理”的体制实践，但要素相近的执法领域合并、综合之后依然会产生新的大部门，部门再大仍有界限，仍会产生协作与整合的需求。因此，除了从体制的角度注重部门之间的刚性整合，也应关注机制性要素对于部门间关系的微调作用，特别是应当发挥程序性机制的作用，这种程序性机制以实现协调与整合的程序性安排为核心。因此，在我国统一行政执法程序立法中，应当确立行政整体性原则，引领与指导行政执法程序的构建，推进执法流程再造、服务平台优化，特别是以行政整体性原则架构内部程序机制，打破部门利益的“柏林墙”，摆脱部门化、碎片化的旧体制弊端。

第一，行政整体性原则要求行政机关具有合作精神。协调整合的机制固然重要，但是与机制同样重要的是行政机关的合作精神，机制不健全，有了这种合作精神，可以弥补法律的缺陷，但是如果没有这种合作精神，机制再完善也难以执行。政府作为一个组织，其“整体性”价值认同可以降低部门间协调的不确定性。(www.xing528.com)

第二，行政整体性原则要求确立协调配合机制。部门之间如何配合、如何协助、权限冲突如何解决，不提供协助义务承担何种法律责任，目前还缺乏统一的制度，客观上要求统一行政执法程序立法解决这样的问题，行政管辖制度、行政协助制度是协调配合机制中的主要环节。

第三，行政整体性原则强调信息化治理。整体性治理强调通过信息技术的应用，提升治理的能力和效率。除了结构上的协调与整合，行政整体性的实现需要一种整体性技术予以支持。部门间的“隙缝壁垒”和“碎片化”困境，往往通过现代技术能够产生奇效。信息技术和网络技术的发展为部门间的合作创造了条件。以信息化作为治理手段，同一层级的执法部门之间，或是不同层级的执法部门之间，能够实现执法信息共享。而对于对外的执法来讲，要求实现“在线治理”和一站式的无缝隙服务，而实现这些要有集成的信息和成熟的信息共享机制，因此，在内部程序机制中，执法信息共享是一个重要的制度和内容。