正确理解澳门基本法解释权的方法和重要性

我想先简单讲一下这次座谈会的由来。2011年11月17日，澳门特别行政区行政长官崔世安致函全国人大常委会吴邦国委员长提出，“基于澳门特别行政区2013年第五届立法会选举、2014年第四任行政长官选举的日渐临近，11月15日本人在施政报告中表示，把处理澳门基本法附件一（澳门特别行政区行政长官的产生办法）和附件二（澳门特别行政区立法会的产生办法）规定的行政长官和立法会产生办法是否修改问题，作为明年施政的一项重要内容。澳门基本法附件一第七条和附件二第三条就两个产生办法的修改作出了规定。考虑到澳门基本法附件一和附件二有关修改两个产生办法的规定与香港基本法的有关规定大体相同，而全国人大常委会曾经对香港基本法附件一第七条和附件二第三条作出解释，明确修改两个产生办法的程序，因此，对澳门基本法附件一第七条和附件二第三条的规定是否需要作出解释，谨请全国人大常委会酌定。”行政长官的函件很敏锐地抓到法律实施中的一个重要问题，即香港基本法和澳门基本法有关修改两个产生办法的规定大致相同，是否应当采取相同的方式加以实施。按照澳门基本法第50条第（二）项的规定，行政长官负有执行基本法的职责，而基本法解释权属于全国人大常委会，两个产生办法的修改要报全国人大常委会批准或备案，因此，行政长官希望全国人大常委会明确基本法实施中遇到的问题，是十分恰当的，既履行了行政长官的宪制责任，也充分体现了澳门社会和特区政府严格按照基本法规定办事的精神。

全国人大常委会领导高度重视行政长官的来函，责成全国人大常委会有关工作机构进行研究，提出意见和建议。全国人大常委会有关工作机构进行了深入的研究，认为从法律实施的角度来讲，香港基本法和澳门基本法都是全国人大制定的，相同的法律规定应当作相同的理解，以同样的方式执行，这是一项基本的法理，也是维护两部基本法权威地位的要求。从法律解释的效力来讲，香港基本法和澳门基本法是两部不同的法律，香港基本法的有关解释不能直接适用于对澳门基本法有关规定的理解，因此，要保持两部基本法附件一和附件二有关修改两个产生办法的规定以同样的方式加以实施，需要专门对澳门基本法附件一和附件二的有关规定作出解释。2011年12月16日召开的委员长会议上，听取了全国人大常委会有关工作机构的汇报，认为有需要对澳门基本法附件一第七条和附件二第三条作出解释，以明确修改澳门特别行政区两个产生办法的程序，因此，建议将审议澳门基本法附件一第七条和附件二第三条的解释作为议案列入即将召开的十一届全国人大常委会第二十四次会议议程。委员长会议还要求全国人大常委会办公厅以适当形式就释法事宜与澳门社会各界人士进行沟通和交流，听取意见和建议。因此，今天座谈会的主题是，就澳门基本法附件一和附件二有关规定的解释问题，进行沟通和交流，听取大家的意见和建议。

由于这次是全国人大常委会第一次行使澳门基本法解释权，具有建立先例的作用，同时澳门基本法的解释将具有与基本法条文同等的法律效力，必将对澳门基本法的实施产生深远的影响，因此，在听取大家意见之前，我想先讲一讲基本法的解释权问题。

澳门基本法第143条规定了基本法的解释权，这一条共有四款，第一款规定，澳门基本法解释权属于全国人大常委会。第二款规定，全国人大常委会授权澳门特区法院在审理案件时对基本法关于澳门特区自治范围内的条款自行解释。第三款规定，澳门特区法院在审理案件时对基本法的其他条款也可解释。但如需对关于中央人民政府管理的事务或中央与特区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由澳门特区终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。如全国人大常委会作出解释，澳门特区法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准。第四款规定，全国人大常委会在对基本法进行解释前，要征询其所属的澳门基本法委员会的意见。我曾经说过，这个条文是典型体现“一国两制”的条文，第一款规定基本法的解释权属于全国人大常委会，体现“一国”，第二款授权澳门特区法院对自治范围内条款自行解释，体现了“两制”，高度自治，第三款进一步授权澳门特区法院对其他条款也可解释，又体现了“两制”，高度自治，同时规定涉及中央管理的事务或中央与特区关系的条款，要提请全国人大常委会解释，又体现了“一国”。

澳门基本法第143条关于解释权的规定，是实施“一国两制”的需要，具有深刻的法理基础，从第143条各款规定之间的逻辑关系可以看出，它确立的基本法解释制度独具匠心，考虑得十分周密。在基本法解释权问题上，首先提出的一个问题是，基本法解释权应当属于谁？澳门基本法规定的澳门特别行政区制度有一个核心概念，这就是“授权”，即澳门特区的高度自治权是中央通过澳门基本法授予的。从这个角度来说，澳门基本法是一部授权法。按照授权理论，授权要行得通，授权者必须掌握授权文件的解释权，在公法领域，这是一个基本原理。由于澳门基本法是一部授权法律文件，中央作为授权者，一定要掌握基本法的解释权，而且是全面和最终的解释权，不能把授权文件的解释权全部交给被授权者来解释，就是这个道理。不仅如此，作为授权者，中央既可以接受提请要求释法，也可以根据需要主动释法。接下来的问题是，中央哪个机构行使基本法解释权？这取决于我国宪法的规定。我国宪法第67条规定，宪法和法律的解释权属于全国人大常委会，澳门基本法是全国人大制定的全国性法律，其解释权当然属于全国人大常委会。至于为什么宪法赋予全国人大常委会解释宪法和法律的权力，这涉及人民代表大会制度的理论，今天由于时间关系，就不展开讲了。因此，澳门基本法第143条第一款规定，澳门基本法的解释权属于全国人大常委会。

那么，为什么要授权澳门特区法院解释基本法？按照“一国两制”方针和澳门基本法的规定，澳门特区享有独立的司法权和终审权，法院要依法审判案件，这个“法”包括澳门基本法。大家知道，法院审理案件中适用法律是与解释法律相伴而行的，如果只规定基本法解释权属于全国人大常委会，而没有赋予法院在审判案件中解释基本法的权力，法院在审判案件时，如果遇到基本法解释问题，就要事事都提请全国人大常委会释法，这样澳门特区法院就难以正常审理案件了，因此，澳门基本法第143条第二款规定，全国人大常委会授权澳门特区法院在审理案件时可以对基本法关于特区自治范围内的条款自行解释，第三款进一步授权澳门特区法院对基本法的其他条款也可解释，这就确保了法院可以顺利地履行司法职能。(www.xing528.com)

授权澳门特区法院解释基本法的同时必须考虑到一个问题，即由于澳门特区享有终审权，如果法院基于对基本法关于中央管理的事务或中央与特区关系条款的错误解释而作出终审判决，从而损害中央的权力和中央与特区的关系，就可能产生严重的宪制危机。作为一套完善的制度设计，当然必须防止这种情况的发生。怎么办？答案就是澳门基本法第143条第三款规定的提请释法机制，即法院在审理案件时，如需对基本法关于中央管理的事务或中央与特区关系的条款作出解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在作出终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。如果全国人大常委会作出解释，法院在引用有关条款时要以全国人大常委会的解释为准。这就确保了澳门特区法院作出的终审判决在任何情况下，都不会损害中央的权力和中央与特区的关系，从而使澳门特区享有终审权成为一种可行的制度安排。澳门基本法关于中央管理的事务和中央与特区关系的条款只能由全国人大常委会进行解释，还有一个重要考虑，这就是澳门基本法是一部全国性法律，不仅澳门特区要遵守，中央和内地各地方也要遵守。对澳门基本法关于中央管理事务和中央与特区关系条款的解释，必然涉及中央和内地各地方的权力行使，只有全国人大常委会作出的解释，才能在全国范围内一体遵行，以保障国家法制的统一。澳门基本法第143条就是通过以上几个层次的规定，全面恰当地解决了基本法的解释问题。

澳门基本法实施十二年来，澳门特区法院在审理案件中对澳门基本法有关条款进行过解释，而全国人大常委会行使澳门基本法解释权，这还是第一次。这一方面说明，澳门基本法实施过程比较顺利，在此之前，还没有出现需要全国人大常委会行使解释权的情况，另一方面也说明，全国人大常委会行使基本法解释权是十分慎重、非常严肃的，不轻易行使。从大的方面来讲，全国人大常委会行使基本法解释权的出发点和目的，就是为了保证“一国两制”方针和基本法的贯彻实施，为了保持澳门的长期繁荣稳定和发展，也就是说，只有基本法实施过程中，遇到重大的现实问题，需要进一步明确基本法规定内涵的情况下，才会进行释法。

还有一点需要说明的是，全国人大常委会行使基本法解释权，要符合我国立法法的规定，是有规范的，绝不能任意释法。首先，从解释对象看，按照立法法的规定，法律解释适用于两种情况，一是法律的规定需要进一步明确含义的，二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。比如说，1998年12月全国人大常委会关于国籍法在澳门特别行政区实施的解释，就属于后一种情况。这次全国人大常委会就澳门基本法附件一和附件二有关规定进行解释，属于前一种情况。其次，从解释程序看，全国人大常委会释法有严格的程序，提出议案要征求各方面意见，委员长会议建议列入常委会议程后，要征询澳门基本法委员会的意见，常委会全体会议要听取提议案人对法律解释草案的说明，然后分组审议，法律委员会要根据分组审议意见进行统一的审议，提出修改后的表决稿，由委员长会议审议决定交付表决、公布。第三，从解释方法看，法律解释不是创制新的规则，只是对原有含义的明确，要忠实于立法原意。在确定法律规定的具体含义时，既要看法律条文的字面含义，也要看有关立法的主旨、上下文的关系，从法律规定的制度整体进行综合分析，以寻求最能体现立法原意的含义。

【注释】

[1]2011年12月21日在澳门社会各界人士座谈会开始时的讲话。