澳门基本法与宪法的关系探析

在基本法实施过程中，我注意到理论和实践中存在的两种倾向：一种是把基本法视为“宪法”，脱离国家宪法来讲基本法，另一种是把基本法视为一般性的全国性法律，忽略其特殊地位。这两种倾向虽然事出有因，但都是不正确的，其结果都是导致对基本法规定的片面理解。要克服这两种倾向，就需要正确认识宪法与基本法的关系。那么，基本法起草过程中，是怎样处理宪法与基本法的关系呢？这里主要有三个方面的规定。

一是明确宪法是基本法的立法依据。

宪法是国家最高法律规范，任何法律都要依据宪法而制定，都必须符合宪法，这是一条重要法治原则，澳门基本法的制定同样遵循这条原则。但是讲到基本法是依据宪法制定的，大家一般想到的可能就是宪法第31条。当然，宪法第31条是最重要的宪法依据，但我在这里想指出的是，基本法制定不仅依据宪法第31条，还依据宪法的其他规定。基本法序言第三段讲得很明白，“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国澳门特别行政区基本法，规定在澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门基本方针政策的实施。”这段话的第一句就是“根据中华人民共和国宪法”，而不是根据宪法第31条，明确了宪法是澳门基本法的立法依据。

那么，怎么根据宪法来制定基本法呢？概括来讲，按照宪法第31条，基本法规定了在澳门特别行政区实行的各项制度，而这些制度的规定，又与宪法其他方面的规定相配合，从而形成了以宪法为体、以基本法为用，体用结合的澳门特别行政区制度。具体来讲，基本法每一条规定都在宪法框架内做过仔细推敲，做到既符合中央对澳门的基本方针政策，又符合宪法。

下面举两个例子来说明。先举一个大家比较熟悉的例子基本法的解释权。澳门基本法第143条第一款规定，“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”为什么有这个规定？这就是按照我国宪法的规定，宪法和法律的解释权属于全国人大常委会。澳门基本法是全国人大制定的全国性法律，其解释权当然属于全国人大常委会。这体现了“一国”。基本法第143条接着规定，全国人大常委会授权澳门特区法院在审理案件时对涉及的基本法自治范围内的条款可以自行解释，对其他条款也可以解释。大家知道，法院审理案件中适用法律与解释法律是相伴而行的，如果只规定基本法的解释权属于全国人大常委会，而没有赋予法院在审判案件中解释基本法的权力，法院在审判案件时，如果遇到基本法的解释问题，就要事事提请全国人大常委会释法，这样澳门法院就难于正常审理案件了。所以，要授权法院解释基本法。这体现了“两制”。基本法第143条继续规定，法院在审理案件时，如需要解释基本法关于中央管理的事务或中央与特区关系的条款，在对案件作出终局判决前，应由终审法院提请全国人大常委会对有关条款作出解释。这又体现了“一国”。澳门基本法第143条关于解释权的规定，是宪法有关规定的具体体现，是实施“一国两制”的实际需要，有着深刻的法理基础，形成符合宪法的基本法解释制度。再举一个例子，基本法修改提案权。基本法第144条把基本法修改提案权赋予全国人大常委会、国务院和澳门特别行政区。澳门特别行政区具有基本法修改提案权，这是一个十分特殊的安排。按照我国宪法规定，只有全国人大的组成人员或产生的机构，才有权向全国人大提出属于全国人大职权范围内的议案。澳门特别行政区显然不属于有权向全国人大提出议案的机构，怎么做到符合宪法规定？基本法第144条规定，澳门特别行政区提出的基本法修改议案，须经澳门地区全国人大代表三分之二多数、澳门特区立法会三分之二多数和澳门特区行政长官同意后，交由澳门特区出席全国人大的代表团向全国人大提出。按照宪法规定，全国人大代表有权提出属于全国人大职权范围的议案，因此，这一规定是完全符合宪法的。这个例子说明，为了做到基本法的各项规定符合宪法，有过十分深入的研究。

总之，基本法任何条文的规定，都是有宪法依据的，如果基本法脱离了宪法，就失去法律效力，从这个角度看，同全国人大制定的其他法律一样，宪法与基本法的关系是“母法”与“子法”的关系。

二是明确基本法的特殊法律地位。(www.xing528.com)

讲到宪法与基本法的关系是“母法”与“子法”的关系，还需要进一步讲它们之间不是一般的“母法”与“子法”的关系。为什么这样讲？这要看基本法第11条第一款。这一款是这样规定的：“根据中华人民共和国宪法第31条，澳门特别行政区的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以本法为依据。”什么是“以本法为依据”？就是这一款所列明的制度和政策，不适用宪法的有关规定，而适用基本法的规定。这就超出了一般的“母法”与“子法”的关系，而具有特殊性。我们通常讲，基本法在我国法律体系中具有特殊地位，其依据就在这里。

为什么可以规定在澳门特别行政区实行的制度和政策以基本法为依据？其法理就是前面提到的宪法第31条的性质是带有授权性的特别规定，全国人大制定的、属于宪法第31条规定范畴的法律，具有优先适用的地位。从这个意义上讲，基本法是澳门特别行政区的宪制性法律。这里我想顺便讲一下“基本法”这个名称的由来。全国人大制定的规定特别行政区制度的这部法律叫什么名称，这个问题在中央制定对香港基本方针政策过程中就提了出来。由于这部法律所要规定的内容本来应由宪法规定，具有宪制性质，同时我国是一个单一制国家，只能有统一的一部国家宪法，规定地方行政区域管理制度的法律不能叫宪法。怎么又能体现这部法律的宪制性质又不叫宪法？当时参考了联邦德国宪制性法律文件的称呼，将其定名为“基本法”。中英联合声明第三条第十二项首先使用了这个称呼，后来中葡联合声明第二条第十二项规定，“上述基本政策和本联合声明附件一所作的具体说明，将由中华人民共和国全国人民代表大会以中华人民共和国澳门特别行政区基本法规定之，并在五十年内不变。”基本法这个名称的使用，与基本法规定特别行政区制度，在我国法律体系中具有特殊地位有着密切联系。我国现行有效的法律中，除了香港、澳门两部基本法外，没有其他法律名称冠以基本法。关于基本法第11条，我还要特别指出两点，一是基本法第11条第一句话，“根据中华人民共和国宪法第31条”，在法律上极其重要。我前面讲过，基本法是依据宪法制定的，每一项条文都符合宪法，在立法体例上不需要逐条引用宪法条文。但基本法第11条不引用宪法第31条不行，因为没有这句话，第11条的规定就讲不通。其道理是，尽管基本法地位特殊，但仍然是依据宪法制定的法律，它本身不能限制宪法规定的适用范围。所以，第11条的第一句话实际上是讲，在澳门特别行政区实行的制度和政策以基本法为依据，这是宪法第31条规定，因而在这些领域不适用宪法有关规定，是宪法本身的限制。二是基本法第11条还有一层重要含义，即基于宪法的最高法律效力，如果不属于基本法第11条规定的范畴，仍然要适用宪法的规定。

宪法和基本法这种关系，决定了宪法和澳门基本法一起构成了澳门特别行政区的宪制法律基础。讲特别行政区的宪制法律，必须同时讲宪法和基本法。澳门回归后，中央领导人明确指出，要“依法治澳”，这个“法”主要指的是宪法和基本法，讲的就是这个道理。在这里，有必要专门讲一下宪法在澳门特别行政区的效力问题。讲这个问题就是要回答澳门特区是不是有义务维护宪法的规定，包括社会主义制度的规定？有些人对这个问题认识不是很清楚，认为既然澳门特区不实行社会主义制度和政策，保持原有资本主义制度和生活方式，就不能要求澳门特区维护宪法规定的社会主义制度和政策。我认为这种观点是不正确的。用一个简单的逻辑就能说明这个问题。如果说上述观点是正确的，那么内地各地方不实行资本主义制度，是否可以不维护澳门实行的资本主义制度呢？答案是不行的。为什么？因为国家主体实行社会主义制度和政策是宪法规定的，澳门特区实行资本主义制度和政策也是宪法规定的，从维护宪法出发，内地既要维护内地的社会主义制度，也要维护澳门特区的资本主义制度。因此，只要我们站在宪法的共同基础上，对宪法在澳门特区的效力问题很容易得出正确的答案。从法律上讲，宪法条文的适用范围可以不同，但宪法的效力是不可分割的。比如说，宪法第三章第六节“民族自治地方的自治机关”的规定，当然只适用于宪法第30条规定的自治区、自治州、自治县，但就其效力而言，在全国范围内都具有效力。进一步讲，宪法是国家主权在法律制度上的最高表现形式，限制宪法在全国范围内的统一效力，就限制了一个国家主权的行使范围，否定了主权的最高性。宪法作为国家根本大法，具有最高法律效力，在全国范围内都具有效力，全国人民，当然也包括澳门居民，都要遵守宪法、维护宪法。

三是明确基本法是符合宪法的。

鉴于宪法与基本法的特殊关系，全国人大在通过基本法时，专门作出了《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国澳门特别行政区基本法〉的决定》，宣布澳门基本法是根据宪法并按照澳门的具体情况制定的，是符合宪法的。全国人大在通过法律时，专门就该法律的合宪性问题作出决定，香港基本法和澳门基本法是仅有的两个例子。对这个决定，我想要从两个方面来理解，一是这个决定的前提就是宪法在特别行政区具有效力，因为如果宪法在澳门特区不具有效力，就不存在基本法需要符合宪法问题。决定宣告基本法符合宪法，不是讲只符合宪法某一条文，而是全面符合宪法的规定。二是这个决定带有进一步明确宪法第31条含义的作用，前面讲过，宪法第31条规定比较原则，特别行政区制度是什么，宪法本身没有直接规定，全国人大关于基本法的决定，起到了宣告这种制度的具体内容的效果。

在基本法起草过程中，就是通过上述三个层面妥善处理了宪法和基本法的关系问题，正确理解这种关系，对于“一国两制”与基本法的正确实施有着深远的影响。