政府收支分类改革：我国经济性质和用途的反映

（一）政府收支分类的概念

政府收支分类，就是按照一定的原则和方法，对各级政府全部的收入和支出项目进行横向的种属划分和纵向的层次划分，以便科学准确地反映政府的收支活动。它是财政管理制度的一项重要的基础性工作，贯穿于预算编制、执行、监督各个环节之中，关系到财政预算管理的科学化和规范化，对提高政府预算的透明度意义重大。

我国政府收支分类的基本做法是：首先是将政府的收入按照来源属性的不同分为若干类，类下设“款”，“款”下有“项”，“项”由若干作为基本组成单位的“目”来构成；其次是将政府的支出设置两套采取不同划分依据的分类体系——“功能分类”和“经济分类”，两套分类体系也采用“类”、“款”、“项”作为层次的标志（“经济分类”仅设“类”、“款”两级）。

（二）我国政府收支分类的演进

我国的政府收支分类源于我国计划经济时期的《国家预算收支科目》。这种分类体系仅对预算资金的收支进行分类，分类标志由粗到细为“类”、“款”、“项”、“目”和“节”共5个级层。《国家预算收支科目》分类体系的主要问题在于反映面过于狭窄，尽管中央明确规定了预算外资金的分类比照预算资金执行，但随着20世纪80年代预算外资金的急剧膨胀，该分类体系的缺陷越来越明显。

进入20世纪90年代，随着中央和地方政府职能的明确以及财政收支的分立，《国家预算收支科目》从名称到内容已不能适应形式的变化，因而在21世纪初，《国家预算收支科目》更名为《政府预算收支科目》。在《政府预算收支科目》中，一部分原属预算外的资金被纳入预算管理。为使这些“新”纳入预算的资金保持其专用性，因而采用了一般预算收支和基金预算收支分列的做法^[14]。以2004年的《政府预算收支科目》为例，一般预算收入分为增值税、消费税、营业税等32类，基金预算收入分为工业交通部门基金收入类、商贸部门基金收入类、文教部门基金收入类、社会保障基金收入类、农业部门基金收入类、土地有偿使用收入、政府住房基金收入、其他部门基金收入、地方财政税费附加收入以及基金预算调拨收入类等10类；一般预算支出分为基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用等34类，基金预算支出分为工业交通部门基金支出类、商贸部门基金支出类、文教部门基金支出类、社会保障基金支出类、农业部门基金支出类、土地有偿使用支出、政府住房基金支出、其他部门基金支出、地方财政税费附加支出以及基金预算调拨支出类等10类。

《政府预算收支科目》适应了财政分权的需要，扩大了收支范围，但不透明、不完整、不可比的问题仍然突出——所谓不透明，是指支出科目不能直观、明晰地反映政府各项职能活动，这是原科目分类中最突出的问题；不完整是指收支科目涵盖的范围偏窄，不能准确地反映政府收支全貌；不可比是指有关统计口径与国外有较大差别，不利于国际比较与交流。这些缺陷不仅在技术层面上制约了预算管理水平的提高，而且还会在政治层面上造成财政工作的被动。

本着“体系完善、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的原则，我国政府自21世纪初开始研究政府收支分类改革。在试点经验的基础上，财政部于2006年制定了改革方案和2007年政府收支分类科目。2007年，我国各级政府开始按照新的收支分类科目编制预算。此次改革，在收入方面不再按资金管理的要求划分一般预算收入、基金预算收入等科目，而是将各项政府收入纳入统一的分类体系，有利于直观反映各项收入的来源和结构比重。在支出方面，根据政府职能进行“功能分类”并按照政府支出的经济性质和具体用途进行“经济分类”，既能说明政府的职能需要又可说明政府的资金花费于哪些渠道，细化了政府预算，方便了政府支出的结构分析。

政府收支分类改革完全到位后，新的科目体系与部门分类编码、基本支出预算和项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可以对任何一项财政收支进行“多维”定位，清楚地说明政府的资金来自何种收入来源、用于何种支出渠道、最终消耗于哪个具体单位、部门或项目，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供了全面、真实、准确的经济信息。

（三）我国政府收支的基本分类

根据《2014年政府收支分类科目》，我国政府预算由公共财政、政府性基金、国有资本经营和社会保险基金等四个子预算构成。每个子预算都有自己特定的收入和支出。其中：各收入划分的主要依据是来源和性质，分为类、款、项、目四级；各支出则有功能分类和经济分类两个维度，前者主要反映政府活动的不同功能和政策目标，分为类、款、项三级，后者仅有类、款两级。2014年政府收支分类各收入类、款等科目的设置，支出功能分类的各类、款等科目的设置，可以参见教材第三章相关的收支核算部分。

在我国的政府收支分类科目中，支出经济分类主要反映政府支出的经济性质和具体用途。根据《2014年政府收支分类科目》，支出经济分类的科目设置情况如下：

（1）工资福利支出。分设8款：基本工资、津贴补贴、奖金、社会保障缴费、伙食费、伙食补助费、绩效工资、其他工资福利支出。(www.xing528.com)

（2）商品和服务支出。分设32款：办公费、印刷费、咨询费、手续费、水费、电费、邮电费、取暖费、物业管理费、差旅费、因公出国（境）费用、维修（护）费、租赁费、会议费、培训费、公务接待费、专用材料费、装备购置费、工程建设费、作战费、军用油料费、军队其他运行维护费、被装购置费、专用燃料费、劳务费、委托业务费、工会经费、福利费、公务用车运行维护费、其他交通费用、税金及附加费用、其他商品和服务支出。

（3）对个人和家庭的补助。分设14款：离休费、退休费、退职（役）费、抚恤金、生活补助、救济费、医疗费、助学金、奖励金、生产补贴、住房公积金、提租补贴、购房补贴、其他对个人和家庭的补助支出。

（4）对企事业单位的补贴。分设5款：企业政策性补贴、事业单位补贴、财政贴息、国有资本经营预算费用性支出、其他对企事业单位的补贴支出。

（5）转移性支出。分设2款：不同级政府间转移性支出、同级政府间转移性支出。

（6）赠与。下设2款：对国内的赠与、对国外的赠与。

（7）债务利息支出。分设6款：国内债务付息、向国家银行借款付息、其他国内借款付息、向国外政府借款付息、向国际组织借款付息、其他国外借款付息。

（8）债务还本支出。下设2款：国内债务还本、国外债务还本。

（9）基本建设支出。分设10款：房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络及软件购置更新、物资储备、公务用车购置、其他交通工具购置、其他基本建设支出。

（10）其他资本性支出。分设14款：房屋建筑物购建、办公设备购置、专用设备购置、基础设施建设、大型修缮、信息网络及软件购置更新、物资储备、土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿、拆迁补偿、公务用车购置、其他交通工具购置、其他资本性支出。

（11）贷款转贷及产权参股。分设7款：国内贷款、国外贷款、国内转贷、国外转贷、产权参股、国有资本经营预算资本性支出、其他贷款转贷及产权参股支出。

（12）其他支出。分设6款：预备费、预留、补充全国社会保障基金、未划分的项目支出、国有资本经营预算其他支出、其他支出。^[15]