论民航发展基金的征收方式及备案审查工作情况报告陈述顺序

《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》认为民航发展基金的征收不是宪法第十三条第三款意义上的征收，因而不存在违宪，但认为征收民航发展基金不符合预算法第九条第一款的规定。进而向司法部提出“如果需要继续征收民航发展基金，应当及时完善相关法律或者行政法规依据”的建议。尽管推导过程与本文不同，但结论其实与本文无异：民航发展基金的征收不能以规范性文件为依据，需要有法律或者行政法规为依据；如果有法律或者行政法规为依据，不涉及违宪问题。只是全国人大常委会法工委将民航发展的征收理解为行政收费后得出这一结论，本文将民航发展基金的征收理解为实质意义上的征税之后得出这一结论。“税”和“费”的区分本来就是理论和实务界争论日久，至今仍聚讼纷纭的学术公案，“税”和“费”的转换在制度体系内也多有发生^[31]，对全国人大常委会的审查结论也就无需求全责备。更何况民航发展基金在形式上的确就是“行政收费”，申请审查的公民也没有提出民航发展基金是不是税的问题，备案审查机关无需自陷泥沼。

值得推敲的是全国人大常委会法工委备案审查工作情况的报告对违法和违宪问题的陈述顺序。对行政机关的规范性文件，应该先作合法性判断，之后再作合宪性判断。如果判断规范性文件违法，宪法就无需出场，所谓“杀鸡不用牛刀”；如果判断规范性文件合法，尚需判断规范性文件的合宪性——合法未必合宪。但全国人大常委会法工委备案审查工作情况的报告先论证民航发展基金的征收不违宪，然后论证不合法，是不是叙述倒错？是不是全国人大常委会法工委太急于回答申请审查的公民的请求，不小心被带到“沟里”？完全不是。一方面，全国人大常委会法工委要根据立法法第九十九条第二款，针对公民的请求提出意见，另一方面，也要根据立法法第九十九条第三款，主动审查规范性文件。全国人大常委会法工委备案审查工作情况的报告中有关征收民航发展基金合宪性问题的论述可以理解为对公民申请的答复，是“被动作业”；有关征收民航发展基金合法性问题的论述可以理解为主动审查的结论，是“主动作业”。全国人大常委会法工委将两次审查的作业过程写到一份报告里，不是一次作业过程，没有先作合宪性判断，再作合法性判断的“倒错”。

与论证过程的“天衣之缝”相比，全国人大常委会法工委在备案审查工作情况的报告里提出了一个非常重要的教义：通过甄别财产权受到减损的公民与征收利益之间的关联度来区分征收和行政收费，我们只要将征税的概念纳入，就可以用全国人大常委会法工委备案审查工作情况的报告里的教义区分征收、行政收费和征税：征收是特别牺牲服务于不特定多数人利益，行政收费是特别牺牲服务于自己的利益，征税是不特定牺牲服务于不特定多数人利益。武器的批判或许没有尽善尽美，但批判的武器却如定海神针：这个分析框架解决了多年来如何区分征收、行政收费和征税的问题，是难得的学术增量。

【注释】

[1]刘连泰，厦门大学法学院教授；孙悦，厦门大学法学院博士研究生。

[2]《对话政协委员朱征夫：建议对机场建设费进行合宪性审查》，新京报，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1666848928849472685&wfr=spider&for=pc，最后访问时间：2021年5月28日。

[3]《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2020年备案审查工作情况的报告》，中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/239178b5d03944c7 b453ddc6bdd7c087.shtml，最后访问时间：2021年5月28日。

[4]《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第二条规定：“民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。”

[5]参见《机场建设费变身民航发展基金　换个马甲继续收》，腾讯网，https：//finance.qq.com/a/20120418/002435.htm，最后访问时间：2021年5月28日。

[6]《国内航司迎来财税扶持，民航发展基金将免交，一年或减亏70亿》，南方都市报，https：//www.sohu.com/a/370895036_161795，最后访问时间：2021年5月28日。

[7]Parchomovsky，B.G.，Taking Compensation Private，59Stanford Law Review 2007（4），pp.871-906.

[8]宪法第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权。”

[9]See Frank I.Michelman，Property，Utility，and Fairness：Comments on the Ethical Foundations Just Compensation Law，80Harvard Law Review 1967（6），p.1196.

[10]《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第七条规定：“符合下列条件之一的航空旅客免征民航发展基金：（一）持外交护照乘坐国际及地区航班出境的旅客；（二）年龄在12周岁以下（含12周岁）的乘机儿童；（三）乘坐国内支线航班的旅客。本办法所称国内支线航班，是指使用以下机型飞机执飞的航班：大篷车（机型代码208）、DONIER328（机型代码D38）、ATR-72（机型代码AT7）、CRJ-200（机型代码CRJ）、ERJ145（机型代码ERJ）、新舟60（机型代码MA60）、运12（机型代码YN2）。上述机型如有更改，由中国民用航空局（以下简称‘民航局’）商财政部公布。”

[11]孟鸿志、王传国：《财产权社会义务与财产征收之界定》，载《东南大学学报（哲学社会科学版）》2014年第2期，第67-72页。

[12]沈开举：《征收、征用与补偿》，法律出版社2006年版，第37页。

[13]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2019年版，第262页。

[14]肖金明：《行政征收的理念、原则与制度》，载《中国行政管理》2002年第6期，第24页。(www.xing528.com)

[15][德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第183页。

[16]江利红：《论行政收费范围的界定》，载《法学》2012年第7期，第64页。

[17]刘莘：《论行政收费的设定和监督》，载《政法论坛》2000年第3期，第106页。

[18]梁鹰：《2020年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2021年第2期，第175-176页。

[19]《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第二十三条规定：“民航发展基金使用范围如下：（一）民航基础设施建设，包括机场飞行区、航站区、机场围界、民航安全、空中交通管制系统、科教、信息等基础设施建设，以及归还上述建设项目贷款，安排上述建设项目的前期费用和贷款贴息；（二）对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场（含军民合用机场）进行补贴；（三）民航节能减排，包括支持民航部门及机场、航空企业节能减排新技术研发和推广应用，节能设施或设备更新改造，行业节能减排管理体系建设等；（四）通用航空发展，包括支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目，通航飞行员教育培训，通航基础设施建设投入和设备更新、改造等；（五）民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用；（六）加强持续安全能力和适航审定能力建设；（七）征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。”

[20]《财政部关于民航发展基金等3项政府性基金有关政策的通知》（财税〔2020〕72号）规定：“优化民航发展基金使用方向，将民航发展基金重点投向不具备市场化条件的公共领域，逐步退出竞争性和市场化特征明显的领域；将航空物流体系建设纳入民航发展基金补助范围；不再对通用航空机场建设和运营予以补贴。”

[21]《行政事业性收费标准管理办法》第十五条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条。

[22]《行政事业性收费标准管理办法》第十六条第一款。

[23]杨志伟、马国仁：《政府性基金征收的正当程序研究——基于民航发展基金的个案分析》，载《湖南工业大学学报（社会科学版）》2016年第1期，第71页。

[24]刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2009年版，第143页。

[25]葛克昌：《所得税与宪法》，北京大学出版社2004年版，第10页脚注。

[26]李建军、苏明萃：《现代财政制度下的税收特征——税收“三性”释义》，载《税务研究》2015年第2期，第28-31页。

[27]李芳芳、韩磊：《直击2019年全国民航工作会议》，载《中国民航报》2019年1月19日第003版，总第5760期。

[28]张守文：《论税收法定主义》，载《法学研究》1996年第6期，第58页。

[29]Richard A.Epstein，Takings：Private Property and the Power of Eminent Domain，Harvard University Press，1998，p.283.

[30]借鉴德国宪法和美国宪法中的征收规范对征税具有“弱拘束力”的观点，参见刘连泰：《宪法上征收规范的效力是否及于征税：一个比较法的观察》，载《现代法学》2009年第3期，第119-127页。

[31]例如排污费改环保税，《中华人民共和国环境保护税法》《中华人民共和国环境保护税法实施条例》于2018年1月1日起施行，《排污费征收使用管理条例》同时废止，过去由环保部门征收排污费，现在改由税务部门对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声四类污染物征收环保税。再如水资源费改税，2019年8月26日《中华人民共和国资源税法》通过，第十四条规定，“对取用地表水或者地下水的单位和个人试点征收水资源税。征收水资源税的，停止征收水资源费”。