民航发展基金的合宪性问题及财政逻辑探讨

2020年全国“两会”期间，全国政协委员朱征夫提出提案，建议对民航发展基金征收进行合宪性审查，主张其属于政府对私有财产的征收，只能按照立法法第八条第七项由全国人大及其常委会制定法律。全国人大常委会法制工作委员会经审查认为，征收民航发展基金不属于宪法规定的对私有财产的征收，不存在合宪性问题。但是，基于2014年修改后的预算法，征收政府性基金必须依据法律、行政法规。民航发展基金作为政府性基金的一种，其征收依据只是国务院文件和财政部规范性文件，存在征收依据不合法的问题。全国人大常委会法工委向司法部提出，如果需要继续征收民航发展基金，应当及时完善相关法律或者行政法规依据^[2]。

不得不说，在新中国财政发展史上，这是一个里程碑式的宪法案例。先不管结果和成效如何，能对特定的财政收入项目启动合宪性审查，这本身就是一件意义特殊、值得铭记的大事，它记录着中国财政法治建设的进步轨迹。从内容上看，虽然审查结论的文字简短，但它至少表达了四层含义，颇值玩味。首先，它明确区分民航发展基金与私有财产征收，主张二者不具有同质性；其次，它澄清和重申了政府性基金的合法性要素，其征收必须依据法律和行政法规；再次，它确认民航发展基金的征收依据存在合法性问题；最后，它也为政府设定了下一步的作为义务，如果要继续征收民航发展基金，必须完善相关法律行政法规依据。

备案审查机构的结论虽然明确，民航发展基金不是宪法意义上的私有财产征收，不属于立法法第八条所列的绝对法律保留事项，但其并没有阐释得出这个结论的理由。事实上，在国内现有的行政法学成果中，将税费征缴归入行政征收是比较流行的观念，很容易导致其与宪法上的私有财产征收、立法法上的非国有财产征收相混淆，进而对政府性基金征收提出过高的法律要求。另一方面，虽然此次备案审查结论重申了预算法对政府性基金征收的要求，但怎么做才算是依据法律、行政法规，如何完善相关法律法规的内容，这在实践中仍然会产生不小的歧义，有必要借此机会加以研究和明确。(www.xing528.com)

因此，本文重点阐释和论证四个问题，第一，民航发展基金是一种政府收入形式，有必要遵循相应的财政逻辑。第二，政府性基金与私有财产征收的构成要件存在明显区别，词义表达和内涵界定都不能混淆。第三，政府性基金与其他财政收入形式也有区别，需要基于其财政特点，构建与之相适应的法律控制机制。第四，政府性基金预算收入不限于政府性基金，还包括其他专款专用资金。预算法第九条存在张冠李戴问题，导致备案审查结论的适用范围有限，不能推广到所有政府性基金预算收入。