备案审查制度的基本价值及优势

作为重要政治制度、法律制度和管理制度的备案审查，其功能主要体现在完善治理体系、强化监督职能、约束政府权力、保障公民权益等四个方面，具有重大的价值和意义。

1.完善治理体系、维护中央权威

习近平总书记在论述全面依法治国时强调，坚持党的领导是社会主义法治的根本要求。一方面，通过不断提高立法质量，使法律法规和各类规范性文件正确体现党的路线方针政策，从而把党的意志以法律化的形式进行固定；另一方面，通过不断加强备案审查，确保社会主义法律体系形成协调统一的有机整体。我国实行统一分层的立法体制，特别是设区的市有立法权后，政府具有地方规章制定权，再加上各级政府长期以来形成的治理模式一时难以转变，习惯以文件管理经济和社会事务，给法制统一带来诸多挑战。只有把所有规范性文件都纳入备案审查范围，及时纠正和撤销有问题的文件，法律法规才不会出现“打架”现象。所以说，加强对规范性文件的备案审查，确保其内容的合宪性、合法性、合理性，是坚持党的领导、建设社会主义法治的内在要求，对于贯彻落实党的路线方针政策，维护中央的权威，对于确保宪法和法律、法规有效实施，维护国家法制统一和全面推进依法治国具有重大意义。

2.提升工作效能，增强监督实效

备案审查制度是推动人大工作与时俱进、增强人大监督实效的重要途径。监督法把备案审查作为人大监督职权形式作了专章规定。地方组织法、立法法等相关法律，也对备案审查制度作了相应规定。通过备案审查，督促纠正、及时撤销违宪违法的规范性文件，可以从源头上及时纠正国家机关不当行为。这种纠正不是对某一具体行政行为的纠正，而是对据以作出具体行政行为的依据进行的纠正，影响的不是单一主体的权利义务，而是一类主体甚至全体公民的权利义务，影响长期广泛，不是一时一地。与人大其他监督方式相比，更具有根本性、全局性。备案审查制度的落实与加强，正是推进人大监督工作与时俱进、激发人大监督工作活力的重要措施，也是提升人大工作效能、扩大社会影响力的重要途径。2017年12月，第十二届全国人大常委会第三十一次会议审议了备案审查工作报告，向全国首次晒出备案审查制度作用发挥情况，实现了一项历史性突破。全国人大法律委员会于2018年3月更名为全国人大宪法和法律委员会，更标志着这项工作的不断完善和不断深入，推进合宪性审查和备案审查工作，作为人大监督工作的重要组成部分，其独特作用和特殊价值正日益凸显。(www.xing528.com)

3.推进法治建设，约束政府行为

世界各国有一个一致认可的政治公理，即权力的行使必须受到约束，否则容易滋生腐败。以权力制约权力是目前防止权力被滥用的最有效的手段。为了实现对国家的科学管理，我国对职能部门进行了分工，为了避免这些部门的权力被滥用，有必要以权力约束权力。该制度的建立就是赋予地方人大常委会对有关国家机关的监督权，包括对有关国家机关制定的规范性文件备案审查和撤销的权力，这样有利于督促国家机关依法制定规范性文件。政府权力的特点就是它的行使需要自由空间，但是拥有自由空间的同时又容易滋生膨胀，所以其是一个最需要且最难被控制的一种权力，自由和约束很难找到平衡点。如果在制定规范性文件的过程中，有关机关因为对国家政策和法律精神的领悟出现偏差或者出于地方利益保护等原因，使制定的规范性文件存在不合法不合理的情况，如超越法定职权擅自设立罚款或不当剥夺公民权利、增加公民义务，甚至可能严重脱离当地实际，忽视群众的实际需求和承受能力。这样不合法或不合理的规范性文件一经实施，就会使公民的权益受到损害，所以必须建立相应制度及时发现并纠正。具体来说就是，地方人大及其常委会要扩大对有关机关特别是行政机关的监督范围，将具体行政行为和抽象行政行为都纳入到监督范围之中，且两者并重，不能忽视任何一方。而地方有关机关除了要积极配合对其的监督之外，还需要加强自身管理，在制定规范性文件过程中严格依照法定程序和权限，充分考虑当地实情和群众的现实需要，从而实现依法行政，建设法治政府。

4.维护公平正义，保障公民权益

规范性文件是进行社会管理和经济调控的重要手段，具有普遍约束力，又可以反复适用，如果内容违法，在实施中损害的就不是单独或少数个体的利益，而是整体性、群体性的利益，甚至会影响社会和谐稳定。长期以来，由于片面强调发展需要、管理需要，政府有时以制发文件的方式干预市场交易，侵犯市场主体权益、损害统一市场体系；有时在文件中不适当地增加公民义务，侵犯公民合法权益。通过备案审查，及时、有效地发现并依法予以纠正，可以防止地方保护主义和部门利益倾向；可以防止行政机关越权限制公民权利，不作为、乱作为，自我授权、规避责任，重管理处罚、轻服务保障等现象。该制度的建立还拓宽了公民寻求法律救济的途径，使得公民在寻求司法救济途径无果，并对行政复议审查缺乏信任的情况下，还可以启用规范性文件审查建议权。地方人大常委会规范性文件备案审查制度相较于其他救济途径更为公正，因为权力机关制定的规范性文件可能符合上位法要求，而不顾当地实际情况，导致规范性文件的内容在形式上是合法的，但在情理和执行上是不合理的，很难通过司法途径或者行政复议审查予以纠正，就需要启动合理性审查进行填补。备案审查制度则允许公民在认为此规范性文件可能会损害自身权利的情况下就提出审查，避免了司法和复议附带审查中必须有当事人遭受实际损害的情形。