备案审查制度的规定及问题思考

对于人大常委会所进行的规范性文件备案审查，主要规定在《宪法》《立法法》《各级人大常委会监督法》（以下简称《监督法》）之中，各地方人大（常委会）也出台了相应的条例或工作程序对本区域的规范性文件备案审查予以规范。本文将以《宪法》《立法法》《监督法》为主要对象，并选取广东、黑龙江两省的《人大常委会规范性文件备案审查工作条例》（以下简称《备案审查条例》）^[5]为观察对象，对人大备案审查工作的体系进行梳理，并总结其中的问题。

1.人大备案审查制度的规定

关于人大的备案审查制度，《宪法》《立法法》《监督法》的规定主要集中于对人大所负责的规范性文件类型进行划分。而且《宪法》《立法法》《监督法》在对各级人大所负责监督的规范性文件进行规定时，区分了人大（常委会）享有改变或撤销权限的规范性文件以及需要向人大常委会进行备案的规范性文件，这一点在全国人大（常委会）这一层面显得尤为突出。（见表1）

表1 人大常委会备案审查对象类型

续表

对于全国人大常委会而言，《宪法》第六十七条规定了其有权撤销“国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”以及省级人大及其常委会“制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。对于地方性法规，《宪法》第一百条明确规定，省级人大及其常委会所制定的地方性法规需要向全国人大常委会进行备案，未明确规定“决议”是否需要备案。《立法法》则对需要备案的地方性法规的范围进行了扩大，设区的市人大及其常委会所制定的地方性法规也需要向全国人大常委会备案。对于自治条例和单行条例，《宪法》仅规定了自治州、自治县的自治条例和单行条例需要向全国人大常委会备案，并未明确规定全国人大常委会的撤销权，全国人大常委会的这一权限是在《立法法》第九十七条第二项中予以明确规定的。而对于自治区的自治条例和单行条例，由于其本身需要由全国人大常委会批准，因此《宪法》和《立法法》均只规定了全国人大的撤销权。对于国务院制定的行政法规、决定和命令，《立法法》也只是规定了行政法规需要向全国人大常委会进行备案，并未明确决定和命令是否需要备案。而对于最高人民法院和最高人民检察院所制定的司法解释，全国人大常委会对其的备案以及撤销权主要规定在《监督法》和《立法法》之中，对于“两高”制定的其他规范性文件，两部法律也并未明确予以规定。(www.xing528.com)

其次，对于地方人大及其常委会而言，《宪法》规定，地方人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定，而地方人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令以及下一级人大的不适当的决议。《监督法》基本完全沿用了《宪法》的这一规定，并将规定两类规范性文件审查、撤销程序的权力授予省级人大常委会，赋予其“参照《立法法》的有关规定，作出具体规定”的权力。而在地方人大常委会对程序进行具体化时，各省即出现了不同的制度实践，其中区别主要体现在备案审查的对象上。在黑龙江省的《备案审查条例》中，人大常委会需备案同级的县级以上政府或授权其办公厅（室）制定发布的规范性文件，县级以上监察委员会制定的规范性文件，县级以上人民法院、人民检察院制定的规范性文件，县级以上监察委员会、人民法院、人民检察院与本级人民政府职能部门联合发布的规范性文件，地方性法规授权制定的配套性规定以及地方性法规实施中具体应用问题的解释，此外还有同级政府制定的规章。上一级人大常委会需备案下一级人大（或其常委会，乡镇则只有人大）制定的决定、决议等规范性文件，政府制定的规章（目前只有设区的市）。广东省《备案审查条例》除未明确把监察委员会制定的规范性文件和地方性法规的配套性规定以及解释纳入备案审查范围外，其余与黑龙江省《备案审查条例》一致。另外需要指出的是，对于地方“两院”（黑龙江包括监察委员会）所制定的规范性文件，两省的条例均规定在其未依照书面意见予以修改或废止时，采取的是向人大常委会作专项报告的方式，而并非撤销的方式。

2.规定存在的问题

通过上述对县级以上人大常委会备案审查相关法律法规的梳理可以发现，现有的备案审查制度存在一定的不足之处。从全国人大常委会备案审查的角度而言，第一，属于全国人大常委会备案审查范围内的规范性文件类型有限。从《宪法》的规定来看，全国人大常委会可以备案的规范性文件远比《立法法》所规定的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的范围要广。《立法法》和《监督法》相较而言只是把“两高”的司法解释纳入备案审查的范围，但同时则对国务院制定的决定和命令、省级人大常委会的决定和决议并未表明是否应予备案。从两份备案审查年度报告来看，全国人大常委会并未列举法规、司法解释以外的规范性文件的备案情况。全国人大常委会进行备案审查的规范性文件种类是有限的。第二，虽然全国人大常委会备案审查的规范性文件种类有限，但数量不容小觑，从两份备案审查年度报告来看，十二届全国人大期间共备案4778件，平均每年955件，而仅在2018年，全国人大常委会即收到1238件。从类型来看，地方性法规占据绝大部分，而且呈增加的趋势，全国人大常委会备案审查的压力逐渐增大。第三，全国人大常委会的备案审查并未区分合宪性审查和合法性审查。无论是《宪法》还是《立法法》，对法规等的审查只是笼统地规定了规范性文件与宪法法律相抵触，并未将二者进行区分，有学者即认为在现行的体制之下，合法性审查制度具有吸收甚至抵消合宪性审查的功能。^[6]从两份备案审查年度报告来看，除对收容教育制度的审查涉及合宪性审查之外，其他主要是对是否抵触法律进行的审查。但是，此处合法性审查与合宪性审查的区分实际是对规范性文件审查基准的区分。在这个意义上，合宪性审查是以宪法作为统一依据，对规范性文件进行审查，而合法性审查则是以法律为依据，对规范性文件进行审查，二者是两个不同的范围。

而从地方人大常委会的备案审查工作来看，地方人大常委会备案审查规范性文件类型多、有重合，易出现审查结果不一。第一，地方人大常委会承担大量的备案审查工作。从规范性文件备案类型的分布而言，全国人大常委会备案审查的范围仅限于具有立法性质的规范性文件，而对于地方人大常委会而言，其不仅需要负责规章的报备，而且需要负责各类规范性文件的报备。有学者研究发现，仅就重庆市政府而言，截至2018年1月3日，重庆市政府制定规章286件，而行政规范性文件为4240件，相差14倍^[7]，而这均属于重庆市人大常委会的备案范围。第二，地方人大常委会所备案的规范性文件存在与其他国家机关备案审查工作重合的部分。以设区的市政府规章为例，负责备案的机关有同级人大常委会、省级人大常委会、省政府、国务院。在这其中，省级人大常委会只享有备案权，《立法法》并未明确规定其撤销权。从黑龙江《备案审查条例》来看，如果省级人大常委会发现设区的市规章存在问题，则会转交省政府法制工作机构或设区的市人大常委会进行处理，并要求反馈结果。但即使如此，仍无法避免多个机关处理同一个规范性文件的问题。如果说合法性审查所依据的是200多部法律，依据不一，审查标准就会高度分散和不统一，那么审查机关不同，则也可能出现不同的审查结果。第三，推而广之，一些地方规范性文件的问题是普遍性的，例如第二份备案审查年度报告中所提到的涉及信用惩戒制度的规范性文件，目前中央和地方国家机关逐步建立信用惩戒制度，但对于该类文件的合法性审查依旧存在疑问。在审查权力分散于31个省级人大常委会的同时，如何使审查标准予以统一是维护法秩序统一的重要关切。

综合以上的内容来看，全国人大常委会虽然在备案审查体系中居于主导地位，但其备案审查的规范性文件有限。而地方人大常委会虽然负责大量规范性文件的备案审查，但审查主体多，所负责的规范性文件有所交叉，容易造成审查结果的不一致。集中审查模式的目的之一在于避免分散审查模式之下因不同机关间的见解分歧而导致违宪制裁行为分歧不一。^[8]