备案审查制度的基本理论解析

1.规范性文件的内涵

从字面上分析，文件顾名思义指的就是文书或者公文。而规范是指对思维和行为的约束力量，也即群体的行为标准。就此而言，规范性文件这一概念的核心所在就是，以文件的形式所存在并应当被社会群体所遵守的行为准则。何谓规范性文件，目前理论和实务界对其概念的阐发和表述尚未形成通说。广义上是指除宪法和法律外，以下两类文件：一是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院部门规章和地方人民政府规章。这些文件都是我国法的渊源，是我国法律体系的组成部分。二是上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释等。这些文件虽然不是我国法的渊源，但也都是普遍适用的。狭义上说，仅指行政立法以外的政府、行政机关制定的规范性文件，也就是通常俗称的“红头文件”。根据立法法有关规定，地方性法规的制定需要经过立法批准方可公布生效，所以地方性法规自然被排除在地方人大备案的范围之外。而政府部门制定的规范性文件，需要向司法行政机关（原政府法制部门）进行备案，原则上不再向人大常委会备案。从这个角度说，地方人大备案审查中的规范性文件，范围则自然缩减了一些。

就此而言：规范性文件，是指在一定行政区域内的有关国家机关依照法定权限和程序制定，内容涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件。其具有以下特性：

一是主体特定性。即主体是特定的、有限的，不是所有机关制定的文件都能成为规范性文件。只有地方人大和地方政府制定的决议、决定和规章、命令属于限定范围。另外，对于地方人民法院、人民检察院制定的一些办案指引、规范和规则等文件，目前也有认定其为规范性文件的趋势，并将其纳入地方人大及其常委会备案审查的范围。

二是内容外向性。规范性文件的外向性，是其重要的特征，也是与内部一般性文件相区别的标准。其主要体现为对公民、法人和其他社会组织权利义务的规制和调整，来实现对国家机关外部行为的规范指引。如内部工作制度、分工、人事安排等内向性的部署、调整等，不属于我们通常所说的规范性文件。

三是效力遍及性。规范性文件的效力遍及性涉及两个维度，一是普遍性，二是反复适用性。普遍性是指针对的不特定的人和事，对其进行规制、引导和约束。反复适用性是指对同一事项，可以多次适用。因此，对于地方因举办赛事、展览等在特定时间和地点采取的应急、交通管制等临时性措施，不属于规范性文件。(www.xing528.com)

2.备案审查制度的内涵

从文字的意义上说，备案是向有权主体报告事项存以备查。文件制发机关及时报送规范性文件以及与之相关的有关材料（实践中主要是起草说明、制定依据、备案报告、参考资料等）。

审查是一种立法监督，适用范围更广泛、更具有基准性。有学者认为，“审查不是备案本身的程序，把审查作为备案的内容是不妥的，而且做不到”^[2]，其原因就在于接受备案的人大机关没有力量进行审查。这种观点显然主要是从现实工作的困境推导出来的结论，但从逻辑上来讲，备案是审查的前提，而审查则是备案后的结果，主动权在接受备案的机关。备案机关可以对备案文件进行审查或者不审查，但备案机关毫无疑问拥有审查权。另外，“将一切规范性文件纳入备案审查范围”的要求，做到“有件必备、有备必审、有错必纠”，只要有备案，也就相应带来了审查，二者在逻辑上和实践上都是不可分离的。

综上，备案审查，是指规范性文件备案之后，由接受备案的机关进行分类、存档，在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。从更本质的角度而言，立法属于公共政策的合法化，其监督和救济主要通过备案审查来实现。对于不能适应世情时情的规范性文件，就是要通过作为后评估的审查进行纠正，从而确保公共政策选择的科学性，有效保障公共产品和公共服务供给、维护和实现公共利益。因此，应该同时从社会治理过程和治理结构的层面去理解作为监督权体现的备案审查。