报备工作存在的问题及优化策略

1.报备范围存在分歧

目前法律上对备案机制和备案范围的规定还比较粗糙，分类也不够细致，全国人大也未对规范性文件作出明晰的定义，而是采用列举的方式。实践中，各地对于规范性文件的范围认识十分混乱，不少地方人大，为了更可能全面地将规范性文件纳入监督范围，加入了兜底条款。如济宁市规定“依法应当报送备案的其他规范性文件”。这样的规定虽然动机很正确，也能避免出现不能应对的尴尬，但是却使实际工作中应当把控的报备范围更加难以确认。关于审查范围的争议焦点主要集中在以下三个方面：第一，地方人大常委会是否只能审查“决定、命令”等在上位法中列明而予以法定化的规范性文件？未列明的怎么办？形式与内容不符的怎么处理？第二，政府组成部门的文件要不要报备？联合发文应向谁报备？虽然此问题还有待讨论，法律层面并没有作出明确的规定，但实践中，一些地方将其纳入，并进行登记。而一些地方以政府函件形式或者部门名义制发的文件，没有列入报备范围，存在规范性文件游离在人大监督之外的情况。第三，地方人民法院、人民检察院制定的文件是否属于备案审查的范围？监督法中规定全国人大常委会有权对“两高”作出的司法解释备案审查，但是对于地方“两院”是否应报备没有作出明确的规定，这也就导致在实际工作之中各地人大常委会的做法不同。

2.报备时间不够及时

有的制定机关不是按照规范性文件制定或公布的时间，而是按施行时间进行报备，与规范性文件向社会公开的要求不相符。有的制定机关比较随意，超期报送、拖延报送的情况时常发生，有的甚至发生漏报现象。(www.xing528.com)

3.报备材料不够齐全

制定机关往往只报送纸质文本，对于起草说明、制定依据以及参考资料等不予报送；有的制定机关只是提供有关材料，缺少公章或文号；还有的只报送纸质材料，不予报送电子数据。由于缺乏统一的规定，目前各地人大常委会做法不一，对材料补正的要求和时限也比较混乱，亟待解决。