行政主体的概念及其权责

行政主体是一个重要的行政法学概念，被许多国家采用，并非我国的发明，而是从法国、日本传入的。法国的行政主体是指具有行政权并负担因行使职权而引起的权利和义务主体。德国的行政主体虽然在表示符号上与法国不同，但其含义是相同的。日本的行政主体是指行政法律关系中处于支配地位的管理者，包括国家和公共团体。在英美国家，行政法学中更多地使用“行政机关”，但含义接近于行政主体。

（一）对行政主体含义的理解

按照我国行政法学界已形成的共识，行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此产生的相应法律责任的组织。关于这一定义，我们可以从以下几个方面来理解：

1.行政主体是一种组织。所谓组织是两人以上的组合体。组织在一定条件下可以成为行政主体，但个人不能成为行政主体。尽管具体的管理行为大多由国家机关公务员实施，但他们都是以组织的名义而不是以个人的名义进行。

2.行政主体是依法拥有行政职权的组织。并非一切组织都能成为行政主体，只有依法拥有行政职权的国家机关或社会组织才能成为行政主体，不拥有行政职权的国家立法、审判和检察机关以及不拥有行政职权的普通社会组织都不能成为行政主体。

3.行政主体是参加行政法律关系的组织。依法拥有行政职权的组织并非都是行政主体，只有参与到具体行政法律关系中去，才能成为行政主体。因此，参加行政法律关系，是该组织成为行政主体的前提，不参加行政法律关系，任何组织都不可能成为行政主体。而且如果某组织不参加行政法律关系而是参加其他法律关系，也不能成为行政主体，如其参加民事法律关系时，只能成为民事法律关系的主体。

4.行政主体是能以自己的名义行使行政职权的组织。所谓以自己的名义行使行政职权，是指有关国家机关或社会组织能在法律规定的范围内依照自己的判断做出决定，发布命令，独立做出行政行为，以自己的职责保障这些决定和命令的实施等。是否能够以自己的名义行使行政职权，是判断某一组织能否成为行政主体的重要标准。

5.行政主体是能独立对自己行使行政职权所产生的后果承担相应法律责任的组织。能否独立承担法律责任，也是判断国家机关或社会组织能否成为行政主体的一个关键性条件。某一国家机关或社会组织仅仅行使行政职权，实施行政管理活动，但并不承担因行政职权的行使而产生的法律责任，则不是行政主体。独立承担法律责任一般表现为其能够作为被申请人独立地参加行政复议活动和作为被告独立地参加行政诉讼活动。依据这一条件，行政机关或社会组织的内设机构不能成为行政主体；受委托的组织在行使被委托的行政职权时，也不能成为行政主体。(https://www.xing528.com)

（二）行政主体与相关概念的区别

1.行政主体与行政法主体。行政法主体就是行政法律关系主体，通常是指一切能够在行政法上享有权利和承担义务的主体。它包括行政法律关系中的双方当事人，一方是行政主体，另一方是行政相对人。行政主体只是行政法律关系的一方当事人。可以说行政主体必定是行政法主体，但行政法主体不都是行政主体。

2.行政主体与行政机关。一般说来，行政机关是一种行政主体，而且是基本的、主要的行政主体。但它们还是有区别的。首先，行政主体是学理概念，而行政机关是法律概念。其次，行政机关只有当其行使行政权时，其身份才是行政主体，因此，行政机关能否成为行政主体，要看其究竟以何种身份从事活动。如在民事活动场合，行政机关以民事主体的身份从事活动时，就不是行政主体。又如，当卫生行政机关申请建造新的办公楼时，就需要向国土规划部门申请，由后者对其申请进行审批。此时，卫生行政机关就是以行政相对人的身份出现的。再次，能够成为行政主体的，不仅有行政机关，还有法律、法规授权的能以自己名义行使行政政权的组织。因此，行政机关只是行政主体中的一部分。

3.行政主体与行政组织。只要弄清楚行政机关和行政组织之间的关系，就自然能够弄清行政主体和行政组织之间的关系。在行政学上有这样一种提法：一级人民政府（如国务院、省级人民政府、市人民政府、县人民政府、乡镇人民政府等）称“行政机关”；各级人民政府的职能机构（如政府所属的部、委、厅、局、处、室等）称“行政机构”；行政机关和行政机构合称为“行政组织”。因此，行政组织可以概括为担当行政事务、享有行政权的各级人民政府及其设置的行政机关的综合体。鉴于此，行政主体与行政组织之间的关系完全可以适用它与行政机关之间的关系。

4.行政主体与行为主体。行为主体是指直接具体实施行政的组织或个人。通常情况下，行政主体与行为主体统一于同一个组织之中，但当行政主体不是自己亲自实施该行政行为，而是委托其他组织或个人实施该行政行为时，就会出现“行政主体”与“行为主体”的分离。行政主体与行为主体的区别在于：（1）行政主体能以自己名义行使行政职权，而行为主体只能以别人的名义（即行政主体的名义）行使行政职权；（2）行政主体应由自己来承担自己行为的后果，而行为主体则由他人即行政主体，来承担自己行为的后果；（3）行政主体在行政诉讼中能作为被告参加诉讼，而行为主体不能作为行政诉讼中的被告。

5.行政主体与国家公务员。国家公务员是依法享有以行政主体名义行使行政权的自然人。行政主体虽然能以自己的名义行使行政权，并自行承担法律责任，但它只是一个组织，其行使职权的行为只能由一个个具体的行政公务员来操作完成。行政公务员行使行政权不以自身作为自然人的名义，而以行政主体的名义，因此不承担由此而产生的法律后果。当然，如果公务员自身有过错，则应由行政主体行使追偿权，依法追究其个人的责任。因此，国家公务员不是行政主体，但行政主体离不开国家公务员。