行政行为的合法要件优化

行政行为的合法要件，是指合法行政行为所必须具备的法定条件。具备合法要件的行政行为，才能最终稳定地产生法律效力，不符合或不完全符合合法要件的行政行为，即使事先推定其合法而具有效力，但终究要被有权机关依法定程序予以撤销，使其丧失效力。行政行为的合法要件分为一般合法要件和特殊合法要件，行政行为的特殊合法要件需在部门行政法中加以研究，此处只对行政行为的一般合法要件作些说明。行政行为的一般合法要件主要包括：

（一）行为主体必须合法

合法行政行为必须是由合法取得行政权能的组织作出的行政行为。具体地说，合法行政行为的主体必须是合法成立的国家行政机关、法律法规合法授权的组织或者行政机关依法委托的组织。此外，如果是合议制行政机关，还应由合法的公务员召集和主持会议讨论，出席会议的人员符合法定要求，并以法定多数表决通过。代表行政机关实施行政行为的公务人员，必须是合法取得公务人员身份的人员。不具备行政权能的组织或者个人所作的行为既然不是行政行为，当然也不可能是合法的行政行为。

（二）行政权限必须合法

合法行政行为必须是具有行政权能的组织在其法定的行政权限范围内实施的行政行为。行政机关之间依法具有一定的权限分工，不同的行政机关具有不同的行政权限，行政权限通常按照事务、地域和级别等方面确定。行政机关必须在自己的事务管辖权、地域管辖权和级别管辖权的范围内作出行政行为，被授权组织必须在授权范围内，被委托组织必须在委托范围内作出行政行为。具有行政权能的组织在法定的行政权限范围外作出的行政行为，是超越职权的不合法行政行为。

（三）行政行为的依据必须合法

行政机关作出具体行政行为，应当正确适用法律、法规。只有正确适用法律、法规，才能准确定性并作出相应的处理决定，可见，正确地适用法律、法规是具体行政行为合法有效的必备要件之一。不同的法律、法规以及法律、法规中不同的条文，是根据不同性质的情况和事实而设定的不同的规范。如果行政机关作出具体行政行为时，适用法律、法规错误，就意味着相应具体行政行为没有正确的法律根据或者缺少必要的法律根据，造成定性或者处理结果上的错误。所谓适用法律、法规错误，是指行政机关在作出具体行政行为时，适用了不应该适用的行政法规范。在行政管理实践中，由于行政事务的复杂性，行政法规范的多样性以及行政公务人员对行政法规范的认知程度有限等因素的影响，适用法律、法规错误的情形经常发生。(www.xing528.com)

适用法律、法规错误的表现形式主要有：第一，本应适用此法律、法规却适用了彼法律或法规，如向个体户征收所得税，本应适用《个体企业所得税法》却适用了《集体企业所得税法》；第二，本应适用某法律、法规中的某个条款却适用了另外的条款，如某个体户对前来征税的执法人员予以殴打致其轻微伤，本应适用《治安管理处罚法》第50条以妨碍执行公务的行为进行处罚，却适用了《治安管理处罚法》第43条以殴打他人致轻微伤的行为进行处罚；第三，违反了法律规范冲突的选择适用规则，如应适用高位阶的行政法规范却适用了低位阶的行政法规范，本应适用新法却适用了旧法，本应适用特别法却适用了一般法，本应适用已生效的法却适用了尚未生效的法。从实质上讲，适用法律、法规错误，除了某些技术性的错误以外，通常表现为行政机关对事实的定性错误，对法律、法规适用范围或效力的把握错误，对法律、法规的原意、本质含义或法律精神理解、解释的错误，或者有意片面适用有关法律、法规等。

（四）行为程序必须合法

合法行政行为必须是符合法定程序的行政行为。行政程序是行政法规范规定的行政主体作出行政行为必须遵循的步骤、顺序、方式、方法和时限。行政行为程序合法要求行政主体实施行政行为不能缺少法定的步骤，不能颠倒法定的顺序，不能超过法定的期限。另外，行政行为程序合法还包括形式和方法合法。行政行为的形式是指行政法规范规定行政主体作出行政行为必须采取特定的书面形式，如行政法规必须采用国务院令的形式发布，行政处罚必须制作特定的行政处罚决定书。要式行政行为必须具备法律所要求的形式才是合法的行政行为，非要式的行政行为则没有这方面的要求。依法应听证而未举行听证，或者先裁决后调查取证的行政行为是违反法定程序的行政行为，都是不合法的行政行为，不能产生相应的法律效力。

（五）行为内容必须合法

合法行政行为必须是内容合法、适当、真实和明确的行政行为。行政行为的内容合法，是指行政行为对权利义务的处理必须完全符合法律、法规的规定，包括符合法律规定的目的、原则和条件等。行政行为内容适当，是指行政行为必须公正、合理、符合客观实际，不存在滥用职权的情况。行政行为的内容真实，是指行政行为必须基于行为主体的真实意思表示，行为主体因重大误解而作的行政行为，受行政相对人欺骗、胁迫而作的行政行为，行政公务人员故意歪曲行政主体的决定而作的行政行为等，都是行政主体非真实意思表示的行为，它们不具有合法性和有效性。行政行为的内容明确，是指行政行为所表达的内容清楚、具体，不存在模棱两可，使行政相对人无所适从的情形。

总之，合法行政行为必须同时具备上述要件。应特别说明的是，合法行政行为与有效行政行为是不能完全等同的。合法行政行为都是有效的，但有效行政行为并不一定都合法。这是因为，行政行为形式上或主体上的瑕疵，尽管也是一种违法，但都是可予补正的，经补正后其效力并不受影响。只有当行政行为具有权限和内容上的违法及严重的程序违法时，行政行为才不应发生法律效力。同时，对某些授益性的违法行政行为，行政相对人在法定救济期限内没有提起行政诉讼，从而使相应行政行为发生形式上的确定力，为了保护行政相对人的信赖利益，这种违法的行政行为也可以使其具有法律效力。