政府采购法适用的主体范围及优化方案

《政府采购法》第2条第1、2、3款规定：“在中华人民共和国境内进行的政府采购适用本法。本法所称政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府集中采购目录和采购限额标准依照本法规定的权限制定。”可见，政府采购法采取的是“具体采购主体列举”加“使用财政性资金”和“集中采购目录与采购限额”限定来确定其适用主体范围的。

首先，适用主体包括国家机关、事业单位和团体组织。根据我国宪法和有关组织法规定，国家机关不仅包括行政机关，而且包括立法机关、司法机关和军事机关等。不过我国政府采购法将军事机关的采购行为授权中央军事委员会单独制定军事采购法规来予以规范，宏观上军事机关是政府采购法的适用主体，但微观上看，它并不是政府采购基本法《政府采购法》的适用主体。根据我国有关法律，事业单位主要是指依据法律登记注册的非营利性法人，包括教育、科研、文体、卫生等领域的组织。而团体法人则是指根据我国社团登记法律制度注册的社会团体和政党组织。主要包括工会、协会、学会、妇女联合会等组织。

从列举范围来看，我国将国有企业排斥在政府采购适用主体范围。尽管国有企业在国民经济中地位重要，且涉及面广，为了国有企业在采购中享有自主权，以免使其受到加入WTO后的巨大冲击，不将国有企业纳入到政府采购单位中是可以接受的。但是国有企业本身是有多种类型的，如果从与公共利益的关联度来看，国有企业通常可以分为公用事业的国有企业和非公用事业的国有企业。公用事业的国有企业通常是经营与社会公众生活密切相关的电力、能源、供水、供气、交通运输、电信等部门，其经营直接影响国计民生，企业利益在很大程度上也就是公共利益。同时，这类国有企业使用的资金很大部分也是财政性资金，而且国家对大型国有企业投入的财政性资金数额还比较大。从政府采购法律规制的核心目标在于有利于实现公共利益这个角度来看，将公用事业性国有企业纳入政府采购调整范围是适当的。同时，政府采购国际法制在这方面也给我们提供了有益启示和经验。《欧盟政府采购指令》中的《欧盟关于协调有关水、能源、交通运输和电信部门的采购程序的指令》就规定公共当局通过所有权或财政参与而直接或间接实施主要影响的任何企业的采购行为应受指令的约束。并且还规定直接或间接影响的判定标准为：（1）控制公司发行股份的多数表决权；（2）拥有公司多数认购资本；（3）可任命一半以上的公司行政、管理或监督机构成员。^[18]GPA协定也将公用企业是否纳入政府采购留给缔约国自由裁量，因此在公用事业的国有企业普遍被纳入政府采购适用主体范围的背景下，我国也应当借鉴这一做法。

其次，国家机关、事业单位和团体组织是政府采购法的适用主体，但现实的采购活动并不是上述机关和组织都可以成为政府采购法的主体，具体那些成为政府采购法的适用主体，还取决于其是否使用财政性资金进行采购和所进行采购的行为是否在集中采购目录以内和达到限额标准。(www.xing528.com)

财政性资金标准是进一步界定政府采购法适用的关键性标准。现行政府采购法并没有对财政性资金进行界定，理论上通常把财政预算内资金和预算外资金都纳入财政性资金范畴，但实践中如果将预算外资金纳入政府采购范畴，意味着将其地位合法化，极不利于对这部分资金的规范化管理，同时也难以操作。这就为政府采购适用主体范围增加了不确定性，为明确政府采购法的适用主体范围，国务院制定的《政府采购法实施条例》第2条对财政性资金予以了具体规范。不仅要对财政性资金的具体范围进行规范，而且要对适用主体所使用财政性资金的具体比例予以明确。因为如果采购主体的采购资金往往来源多样，既有财政性资金，也有非财政性资金，如果对财政性资金的比例不予明确，也会导致适用范围不确定，给实际操作带来困难，政府采购行政法规对此问题有宏观规定，待具体细化。

集中采购目录和采购限额标准是进一步确立政府采购法适用主体的另一个关键标准。《政府采购法》对这一准则作了赋予行政机关自由裁量权的宏观规定。其第7条、第8条规定：“集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。政府采购限额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。”《政府采购法实施条例》第五条进一步区分了部分集中采购与集中采购：“省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构根据实际情况，可以确定分别适用于本行政区域省级、设区的市级、县级的集中采购目录和采购限额标准。”