对先立法、后改革之反思与优化

“先立法、后改革” 说主张依赖立法作为推进改革的驱动器，强调法治的价值与功能，对于政策驱动型改革的缺陷有着清醒的认识，代表了中国国家治理体系的发展方向。然而，其不足之处在于：对法治本身的局限性，以及中国特定历史阶段的特殊性认识不足，有法治教条主义、浪漫主义与理想主义的倾向。具体而言：

第一，法律的制定与修改难以迅速回应改革需要。立法程序的正式、复杂，立法过程中的多方博弈，固然可提高法律的公正性和科学性，但也伴随着负面后果。一方面，法律的制定难以迅速回应社会需求；另一方面，一旦立法完成以后，即使形势发生了变化，也难以得到及时的修改。而处于全面深化改革时期的中国，经济社会发展日新月异，新矛盾、新问题层出不穷，单纯依靠法律难以满足中国目前发展阶段中对决策时限性的要求，在一些领域中即使立法也会很快落后于形势发展的要求。

第二，立法主要是针对未来的一般与抽象事务加以规范，这种事务只能是具有相当程度的可预见性与可描述性，从而有可能预先以文字加以把握、整理与设计，而不具有这方面特性者，即使本身或许很重要，也难以予以全面、细致的规范。^[12]因此，法律的作用只有在社会关系相对稳定的条件下才可能得到充分发挥。中国目前处在社会发生急剧而深刻转型的特殊时期，社会关系尚未定型、成熟，这大大增加了立法的难度，法律的作用必然受到很大的限制。(www.xing528.com)

第三，法治强调统一性和普遍性，但我国改革的一个特点是摸着石头过河的渐进式性，很多时候改革的方向尚不明确，在实践中往往通过局部试点等办法，在实现局部突破、积累经验以后，再推广到全国，这就导致在改革初期难以建立统一、普遍的规则，勉强建立反而可能会成为改革的桎梏。

第四，法治国家建设所涉及的不仅仅是治国方式的变化，而且涉及权力结构的重大调整，诸如党政关系的调整，立法、行政和司法关系的调整，中央与地方关系的调整等，这些均是难度极大的任务，无法毕其功于一役。例如，法治首先要求良法之治，而良法的产生依赖于权威高效的立法机关。但在我国，立法机关实际的权威尚未树立，所能利用的资源尚很有限，立法程序并不完善，良法的生成即存在重要的体制性障碍。