公共政策分析理论探究

公共政策分析理论认为一项公共政策从起始构想到最终完成是一个过程，这个过程分为各个环节，并且这些环节具有内在的逻辑关系，表现出逻辑上的完整性。具体而言，首先是政策问题的构建，这是公共政策过程的出发点，也是发现问题和认识问题的一个环节；然后是政策方案的制定，这是公共政策过程的核心部分，在这个过程中，政府要在广泛听取社会公众意见的基础上提出自己解决问题的基本设想和行动方案；紧接着是政策方案的论证，它是政策制定之外的一个单独环节，政府在此阶段要将政策方案移交给专门的机构或组织进行科学论证，并向它们说明和解释这个政策方案是基于什么缘由而被制定出来的；最后则是政策方案的实施分析和效果评价，它们主要是政策方案正式出台后的一些环节。[8]

公共政策分析理论认为，之所以要在公共政策制定过程中搭建一个专门的方案论证环节，主要是考虑到在政策方案的制定中，由于政府和社会公众的利益出发点以及思考问题的角度不同，可能会引发一系列的质疑和争议，继而导致公共政策失灵现象的出现。如此，一项质量较高的公共政策方案应当经得起科学上的推敲，换而言之，就是公共政策方案应当经得起专家的批评、质疑、论证，唯有经过此种批评、质疑以及论证，所形成的公共政策方案才会最具有可行性。这种对公共政策进方案行批评、质疑、澄清的过程即公共政策论证。[9]“公共政策论证可以引发改进政策有效性、正确性和有用性的讨论，呈现最有效和经验上正确的结论，劝说他人接受某个观点，因此在政策研究与实践中不可或缺。”[10](www.xing528.com)

据此，作为公共政策的一种，重大行政决策的作出也要遵循这一基本过程，再结合我国一系列中央政策文件的安排，可将重大行政决策的作出过程大致划分为方案起草、方案论证、方案评估以及方案审查和方案决定这五个基本环节。[11]这其中，每一个环节都是重大行政决策程序链条中的独立子系统，都是由主体、对象、形式和效果这些基本要素构成，并扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。专家论证制度主要发生在方案论证环节，是决策者为了利用专家的专业知识和技术从科学的角度进一步完善决策方案，以促进重大行政决策的科学化的制度。