行政赔偿责任的归责原则

在法理上,“赔偿”是一种责任承担形式。行政赔偿是一种行政责任的承担方式——在本质上,行政赔偿责任是一种侵权责任;在法律上,行政赔偿责任属于国家责任的范畴。

一、行政赔偿责任的构成

作为一种国家赔偿形式,行政赔偿意指国家行政主体及其工作人员在行使职权的过程中,存在法律规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,并造成相对人一方的损害后果,由国家作为责任主体所承担的一种责任。根据我国《国家赔偿法》第2条的规定,行政赔偿责任的构成要件^[1]有三。

1.违法行为

作为引起行政赔偿责任的原因,行政侵权有以下几层含义:①侵权主体必须是行政主体,其他国家机关和公民、组织不属于行政侵权适格主体的范畴。②必须是职务行为,非职务行为所造成的侵权不属于行政侵权的范畴。③行政行为具有违法性——只有违法行政行为所构成的侵权后果,才适用行政赔偿法则;若侵权后果由合法行政行为所造成,当适用行政补偿法则予以救济。

2.损害事实

“无损害即无赔偿”,损害事实构成行政赔偿责任的基本要件。具体有三:①损害必须是客观存在的,包括既得利益和可得利益的损失——将来不确定的和主观臆想的损害是不包括在内的。②损害必须是特定的——如果是全体负担的损害,如战时封路、戒严等造成的损害因不具备特定性,一般排除在行政赔偿范围之外。③损害必须是具体的,抽象权利在未具体化之前不具有可诉性,也不属于行政赔偿的范围。

3.因果关系

与民事侵权责任构成要件相类似,行政相对人所遭受的权益损害事实与行政侵权行为之间必须具有内在的因果关系。具体有三:①损害事实是由侵权行为所引起的——先有侵权行为,而后发生损害事实;侵权是前因,损害乃后果。②侵权行为是损害事实发生的直接原因,而非间接原因。③行政侵权与损害事实之间的因果关系具有客观性。

二、行政赔偿的归责原则

在民法学上,“归责”意指“行为人因其行为或物件致他人损害的事实发生以后,应依据何种根据使其负责”;^[2]其本质是一种“根据”,是将致害行为与赔偿责任连接起来的纽带。故此,侵权法上的归责原则就是据以确定责任何以由行为人承担的根据或准则。②据此,行政赔偿的归责原则被解释为行政主体在什么情况下才对给行政相对人造成的损害承担责任的标准和依据;^[3]它是行政赔偿的范围、行政赔偿义务机关的确定以及举证责任的分配等问题的决定性因素。目前,各国行政赔偿归责原则主要有过错原则、违法原则以及危险原则等。在我国,根据《国家赔偿法》第2条的规定,行政赔偿的归责原则兼采违法原则和结果原则。^[4]

1.违法归责原则

违法归责原则意指以职务违法行为作为归责的根本标准,不问行政主体主观态度如何,只要行为在法律上被认定为违法,该行为就具有可赔偿性。至于何谓“违法”,理论通说认为不仅指违反了严格意义上的法律规范,还包括违反法律的信赖保护原则、尊重人权原则、尽合理注意原则等内容。其要义有三:①它是一种客观归责原则,避免了主观过错和客观违法的双重责任标准所带来的责任认定之诘难,有利于明确责任主体;②它排除了对其合法行为造成的损害给予赔偿的可能性,从而将国家赔偿与国家补偿严格区分开来;③违法归责原则以国家机关及其工作人员执行职务的合法与否作为是否承担国家赔偿责任的标准,与依法治国、依法行政原则强调的职权法定、依程序行政等要求相一致,与行政诉讼法确定的行政行为合法性审查原则相统一。^[5]

2.结果归责原则

结果归责原则是指以职务行为的后果作为归责的根本标准,不问行政主体主观态度如何,也不问行为是否违法,只要构成损害结果,该行为就具有可赔偿性。从德国、日本以及我国台湾地区的规定来看,错误的刑事强制措施或者错误执行刑罚的情形均适用无过错责任原则;据此,如果错误的刑事强制措施或者错误执行刑罚被后来的裁判改正,只要公民因刑事强制措施或刑罚的执行遭受损害,国家即承担赔偿责任,而不问国家工作人员主观上是否存在故意或过失。

在我国,根据《国家赔偿法》第17条和第18条的规定,结果归责原则主要适用于包括行使侦查权的行政机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯人身权、财产权的情形。

三、行政赔偿的范围

行政赔偿范围,意指国家承担赔偿责任的范围,即国家对行政机关及其工作人员的哪些违法行政行为造成的哪些损害予以赔偿。根据我国《国家赔偿法》第3-5条的规定,行政赔偿范围涉及侵犯人身权、财产权以及精神侵权等方面。

1.人身性侵权

根据《国家赔偿法》第3条的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有以下几种侵犯人身权情形的,受害人有获得行政赔偿的权利。(www.xing528.com)

(1)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的,具体有二:①行政拘留,主要指公安、国家安全部门所采取的将特定的人拘禁在一定场所的处罚方法;②限制人身自由的强制措施,主要指行政机关以相对人不履行法定义务而采取的迫使相对人履行义务的强制行为,具体包括劳动教养、收容审查、强制戒毒、扣留以及其他强制措施等。

(2)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的。非法拘禁是指违反法律的规定,以拘留、监禁的方法,非法剥夺他人人身自由的行为。这里的“其他方法”,包括使用捆绑、药物麻醉等方法,剥夺他人人身自由的情况。

(3)以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的。其中:①殴打、虐待等行为意指行政主体直接以暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的情形;②唆使、放纵他人的行为一般属于负有相应职权的行政机关怠于履行职权或者失职渎职的行为,从而造成相对人人身伤害,如看守所或拘留所工作人员放纵在押人员殴打他人的^[6],也应承担行政赔偿责任。

(4)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。本项主要指有权使用武器的行政机关工作人员违反专门规定(如《人民警察使用警械武器条例》),给相对人造成身体伤害或者死亡的情形。其中的“武器、警械”包括枪支、警棍、警绳、手铐、催泪瓦斯等器械。

(5)造成公民身体伤害或死亡的其他违法行为。这是兜底条款,即对违法致伤致死的未尽事宜进行概括性的规定,只要属于此类侵权行为,受害人都可据此请求国家赔偿。

2.财产性侵权

根据《国家赔偿法》第4条的规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权的情形的,受害人也有取得赔偿的权利。

(1)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的,具体包括违法实施罚款、吊销许可证照、责令停产停业、没收财产等。

(2)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的。

(3)违法征收、征用财产的——在没有法律规定的情形下,行政主体强逼相对人履行不应履行的征收、征用义务,或者违背法律程序和条件来征收费用都是对相对人财产权利的极大损害,也与依法行政原则相违背,相对人理应享有求偿的权利。

(4)造成财产损害的其他违法行为。譬如相对人请求行政主体履行保护其财产的义务,而行政主体无正当理由拒不履行并造成相对人财产损失时,相对人可以以“不作为”为由要求国家承担赔偿责任。

3.精神性侵权

根据《国家赔偿法》第35条的规定,国家行政人员侵犯公民人身权^[7],并致人精神损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉;造成严重后果的,应当支付相应的精神损害抚慰金。

4.豁免性事项

根据《国家赔偿法》第5条的规定,国家免于行政赔偿的情形主要包括:

(1)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为。

(2)因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的,譬如某行政机关违法作出没收公民王某财产的决定,而张某故意顶替王某受罚上缴财产,结果财产发生的损失是不能要求行政机关进行赔偿的;如果损害的发生是由违法行政行为与受害人自己的行为共同造成的,则只可以视双方在损害发生过程中责任的大小酌情减轻国家赔偿责任,并不能完全免去国家的赔偿责任。

(3)法律规定的其他情形,其含义有二:①凡是其他法律已经做出的和将来做出的免责规定,国家均可以援引以免除赔偿责任。②能够规定其他免责情形的仅限于“法律”。这里的“法律”应当特指全国人大及其常委会所制定的法律,不包括行政法规、地方性法规和规章等。