地方法院人财物管理体制的问题及优化策略

（一）司法的地方保护主义

地方保护主义，就是不适当地强调某一地方的特殊利益，损害其他地方的利益和国家整体利益。^[11]司法的地方保护主义是指法院不依照法律规定履行审判职权，片面地维护本地政府、组织、个人的利益，损害外地当事人的合法权益，从而破坏国家法制统一的司法行为。2013年11月，孟建柱同志指出，社会上反映比较多的是司法机关的人财物受制于地方，司法活动易受地方保护主义的干扰。为了确保人民法院依法独立公正行使司法权，党的十八届三中全会决定，推动省以下地方法院人财物统一管理。^[12]去除司法地方保护主义，是推进本次省以下地方法院省级统管改革的重要原因。

1.司法地方保护主义的产生

1980年以来，中央财政改革实行“税政包干制”。1994年开始分税制，赋予地方政府税收自主权，其自行决定外贸、投资项目、配置资源使用，加之乡镇企业兴起，其自主权大幅提高。^[13]各地政府大力发展当地产业，相互竞争。由于上级政府对下级政府考核时通常以GDP、财政收入、人均收入等作为考核指标，地方经济的发展情况直接影响到地方官员的业绩。当地方的重大利益受到损害时，部分法治意识薄弱的地方党政官员有可能会无视全局利益或者长远利益，通过各种方式维护狭隘的地方利益，地方保护主义即行产生。体现在司法领域，地方保护主义的产生有两种情形。其一，诉讼发生后，地方人民政府直接向人民法院施压，要求法院保护地方政府的利益或者本地当事人的利益。法院迫于压力，无奈之下作出了违法裁判或者采取了违法司法措施，保护本地当事人利益，但损害了外地当事人的合法权益。其二，有的地方人民法院深谙生存之道，为了充分迎合地方政府的喜好，在地方政府未施加任何压力的情况下主动为地方经济“保驾护航”，在审判工作中违反法律规定，自觉地维护本地企业、其他组织和个人的法外利益。

2.司法地方保护主义的表现形式

司法地方保护主义的最早表述出现在最高人民法院1986年的工作报告上，指当时一些干部在经济领域中把法律作为工具来保护本地区的利益，如果本地人民法院判决本地企业向外地企业偿还债务时，就指责法院，甚至阻挠法院受理案件以及审判和执行工作。1988年至2001年的最高人民法院工作报告中均提及地方保护主义影响法院的审判执行等工作。^[14]实践中，司法的地方保护主义通常有以下表现形式：在立案环节上，当案件涉及本地区重大利益时，有的法院“为不符合立案条件的本地当事人立案”或者“对符合立案条件的外地当事人不予立案”；本地法院对案件没有管辖权，但为了使案件留在当地法院审理，违反有关规定予以立案等。在审理环节上，违反规定对外地当事人采取诉前保全措施；违法追加外地当事人作为共同被告；对本地当事人为被告的案件久拖不决，或者强行调解，逼迫外地原告当事人让步；违反法律规定作出有利于本地当事人的裁判；等等。在案件执行环节，外地当事人申请执行本地当事人的案件，本地被执行人有履行能力时，法院久拖不决，甚至不予执行；对外地法院委托执行本地当事人的案件，受委托的人民法院拖延推诿，执行力度不大，不予执行甚至阻挠执行；等等。

3.司法地方保护主义的危害

其一，司法地方保护主义破坏了我国的法制统一。法律是人民意志的体现，需要在全国范围内统一地贯彻与实施。司法地方保护主义违反法律规定，以地方利益为中心，造成了市场经济下的地方割据，法律难以在地方统一实施执行。其二，降低了司法权威。裁判的公平公正是司法的基本宗旨和价值追求。地方保护主义公然违背法律规定，挑战公平正义底线，作出违法的裁判，严重影响了司法权威，也影响了党和政府在人民群众心目中的形象，贻害无穷。其三，容易滋生腐败。司法地方保护主义的基本特征是某些地方的领导干部违反规定向法院施加压力，为本地当事人谋取诉讼中的非法利益，其背后经常隐藏着权钱交易、以权谋私等腐败行为，不利于廉洁政府、法治政府的建设。党和政府一直高度重视解决司法的地方保护主义问题。最高人民法院通过优化司法工作机制，开展“基本解决执行难”等大行动，着力解决地方保护主义问题。党和国家领导人也曾经多次强调各级党政领导干部不得干预司法机关的依法办案活动，对严重干预的要追究责任。

（二）行政诉讼“立案难、审理难、执行难”问题

行政机关作为民事主体参与民事活动时，有可能会成为民事被告。而其在行政管理时与他人发生行政争议，原告向法院起诉后，成为行政诉讼的被告。目前，法院审理的涉及地方政府、部门的案件主要以行政诉讼为主。2016年，全国各级法院受理一审行政案件24.1万件，审结19.9万件，同比分别上升59.2%和51.8%。^[15](www.xing528.com)

1.行政诉讼“三难”问题

全国人大法工委在《关于〈行政诉讼法修正案（草案）〉的说明》中指出，行政诉讼面临的“三难”中，最突出的是立案难。法院不愿受理，政府机关不愿当被告，许多行政争议进入了信访渠道。例如，据统计，2010年至2012年，北京法院行政案件受理率分别只占起诉率的32.85%、39.12%和35.19%，高达17282件的案件以“三不”（不受理、不出法律文书、不接收诉状）的方式处理。统计数据表明，该院每年起诉到法院的案件大约30000件，真正受理的大约7000件，大量案件不能进入到诉讼程序当中。其二是“审理难”。长期以来，法院不敢依法行使行政审判权时有发生。一些地方政府在招商引资、城乡规划、土地征收、房屋拆迁等领域内不依法行政，产生了大量的行政争议。在片面“维护地方稳定大局”“为地方经济建设保驾护航”的压力之下，许多法院一味维持违法的行政行为，导致了行政案件上诉率高、申诉率高、服判息诉率低的现象。一些地方的行政案件甚至全部上诉，极端事件、恶性事件、不稳定事件时有发生。^[16]三是行政案件执行难。对于行政机关申请法院强制执行行政决定的案件，法院审查后会依法执行。但是，对于行政机关作为被告的执行案件，行政机关拒不执行、阻碍执行等违法行为时有发生，法院迫于行政机关的压力，难以采取有效的制裁处理措施。2014年11月，行政诉讼法修改后，对受案范围、起诉权利、立案登记、管辖制度、裁判方式、执行制度等进行了完善，一定程度上缓解了“三难”问题。但是“三难”问题在当前的行政诉讼中依然存在，特别是被告的层级较高时，“三难”问题发生的概率也就越高。

2.行政诉讼司法区与行政区有限分离的管辖制度改革

自1989年行政诉讼法颁布实施以来，近三十年的实践证明，行政审判的障碍主要来自行政机关的行政干预。因此，如何在案件管辖制度上阻隔或者切断外部行政力量对法院的不当干预，成为司法改革的热点和重点。法院系统关于管辖制度的改革经历了几个阶段：

（1）异地交叉审理。浙江省台州市于2002年探索该项制度，对于县政府为被告的案件、原告人数众多的群体性案件或者其他重大复杂案件，原告可以直接向中院起诉，中院受理后指定被告所在地以外的基层法院受理，2006年浙江高院在全省推广。2008年最高法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》出台，当事人认为案件重大复杂或者有管辖权的基层法院不宜行使管辖权，直接向中院起诉，中院可以决定指定其他基层法院审理，也可以决定自己审理。基层法院认为案件需要中院审理或者指定其他法院审理的，可以报请中院决定。该规定实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离。^[17]但近年来台州统计数字表明，行政机关存在隶属关系，新的干预重新出现，被告败诉率降至6%，远低于全省平均败诉水平。^[18]所以，交叉管辖只能解决一时之困，不能解决根本问题。

（2）相对集中管辖。2013年年初，最高法院出台了《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》，即通过上级法院统一指定的方式，将部分基层法院管辖的一审行政案件，交由其他基层法院集中审理。集中审理法院本辖区的行政案件，如果不宜审理的，可以交给其他集中管辖法院审理。关于管辖机制改革的成效，最高法院有法官认为，管辖改革被人评价为“茶壶里的风暴”，无助于解决行政审判“三难”问题。统计表明，开展管辖改革五年期间，全国法院行政上诉率不断攀升，分别高达59.20%、63.14%、70.46%、69.31%、70.06%。^[19]

（3）行政诉讼法修改后的规定。2014年12月，行政诉讼法进行了修改。关于级别管辖，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地法院管辖。中级法院管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件等。关于法院跨区域管辖，经最高法院批准，高级法院可以确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。以江苏省为例，南京市、徐州市的行政诉讼案件由原来的南京铁路运输法院和徐州铁路运输法院统一管辖；南通市5县、4区的行政诉讼案件统一由南通经济技术开发区法院管辖。和以前的管辖制度比较，上述规定能够在一定程度上破除地方壁垒，排除审判中地方势力的干扰。但是，由于中级法院的管辖范围与地市级行政区划完全对应，且市政府作为被告的案件仍然由中级法院审理，中院的审理难度明显较大。在县级政府作为被告的案件中，由于市、县两级政府之间联系密切，在很多情况下两者的利益是完全一致的，县级政府完全可以通过上级政府进行行政干预。关于跨区域管辖，异地的行政机关同样也可以通过上级政府或者部门对法院审理案件进行干预。因此，行政诉讼案件的提级管辖和跨行政区域管辖并不能从根本上破除地方势力的非法干预。

（三）地方党政机关领导干部违法干预司法的其他情形

司法实践中，由于地方法院的法官绝大多数来自于当地，或者长期在当地生活，其与当地社会的人情网络之间不可避免地存在千丝万缕的联系，法院的审判活动可能会受到各种外来力量的干预。但是，在千丝万缕的人情关系网络中，对司法公正最具有杀伤力的是地方党政机关等领导干部出于工作或者私人目的对法院审判工作的干扰。这种干扰有可能会影响到案件的公正审理。现实中，地方党政机关领导干部除了因为地方保护主义或者本行政机关作为被告的案件，而违法干预司法审判活动以外，还存在因为其他原因而违法干预司法审判活动的情形。例如，在熟人社会中，领导干部受亲朋好友、同事、同乡、同学等的请托而向法院说情打招呼，要求法院作出有利于其方的判决；为本系统、本单位、本部门的狭隘利益而说情打招呼；等等。违法说情打招呼的方式有多种多样，有的领导干部直接针对案件应当如何处理做出书面批示；有的领导干部打电话给法院领导施加压力；也有的要求法院汇报案件的审理情况，进而暗示自己对案件的倾向性意见；等等。这些违法干预司法审判活动的乱象背后，通常隐藏着吃请送礼、以权谋私等违法、违纪行为。根据“司法公正制度构建研究”课题组于2009年前后，对全国各地987名法官、检察官、律师、诉讼当事人和其他人员“关于法官独立审判”的问卷调查显示，59.6%的被调查者认为，我国法官审理案件中“只服从法律、不受任何个人和机关干预”方面的情况为“一般”，30.4%的人认为“很差”。^[20]为了有效制止地方党政机关领导干部利用职权违法干预审判问题，2014年，党的十八届四中全会作出了“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”的规定。2015年中办、国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》。大部分领导干部能够严格遵守规定，违法干预司法活动的行为明显减少，尤其是通过书面批示要求法院如何处理案件等情形基本杜绝。但是，极少数领导干部通过作出“请依法妥善处理”等冠冕堂皇的批示，进行暗示性干预的情况仍有存在。也有领导干部通过“口头打招呼”等不留痕迹的方式进行干预。法院司法人员中，有的法官因为碍于情面、迫于压力，采取明哲保身的方式，不敢记录领导干部干预司法活动的情况。