境外国家法院的行政管理特点优化

不同国家法院的行政管理模式与其政治体制结构、司法制度情况、历史文化传统等存在较大的关系。同时，不论哪种类型国家的上下级法院，司法与行政或者政治间的关联性或多或少都存在，没有哪一个国家的司法权会绝对独立于行政，即使在司法独立程度较高的美国亦是如此。^[82]在几乎所有法律制度下，纯粹的三权分立机制都是不存在的，司法权与其他国家权力都会产生一定的交叉甚至混淆。例如，英国上议院是事实上的最高法院，司法权在一定程度上从属于立法权。德国、法国的司法事务很大程度上受司法行政机构控制。^[83]虽然境外国家或者地区的法院与行政机关、立法机关的关联程度并不一致，各地法院的行政管理模式有所区别，但是，法院行政管理所追求的目标是一致的，都是为了维护和保障法院和法官的独立，保障法院和法官的公正裁判，提高司法效率。上述国家法院的行政管理呈现以下特点。

（一）境外国家法院行政管理的模式

表5-4　境外法院行政管理模式情况

续表

上述国家法院行政管理的模式有所区别，各具特点。

1.法院自主型的管理模式

上述国家的法院采用法院自主型管理模式的占大部分，这一模式也是法院行政管理的主流模式和发展趋势。美国、英国、日本、俄罗斯等法院系统行政管理基本上由法院自行负责。最高法院设立行政管理局或者行政管理办公室具体实施对法院系统的行政管理；行政管理局接受最高法院院长的统一领导和监督。在法院内部行政管理的分工上，英国的做法具有典型借鉴意义，其采用大法官领导下的法官和行政管理人员的双轨管理架构，案件审理等相关事务完全由法官负责，其他事务由法院服务署负责。法国则由上诉法院管理为主，司法部仅仅在重大财务和预算上进行协商，基本上实现了法院的自主管理。印度的高等法院独立于最高法院，法律授权高等法院对下级法院进行领导、管理和控制，这显然有利于保障高等法院的独立地位，也有利于帮助下级法院抵御地方政府等的不当司法干预。上述国家法院自治型管理的模式，有利于加强法院在国家机构体系中的独立地位，使得地方政府难以通过司法行政管理干预法院的司法活动。同时，由于法院的管理人员相对熟悉本系统的审判工作情况，由法院自行实施管理，在管理政策上将更加符合法院的实际工作情况和司法规律，采取的管理举措也容易为法官们所接受。只有法官才能作为行政人员和其他法官之间的桥梁，能够理解他们的问题以及协助他们在一起工作。只有他才能使得执拗的法官明白他们为什么必须合作。^[84]但是，另一方面，好的法官不一定是好的管理者。法官擅长法律的适用，但不一定个个都擅长行政管理活动。如果法官不擅长行政管理，由其对人财物规模较大、事务繁重的法院系统进行管理，有可能会导致行政管理的混乱和低效。这在美国也有过实践证明，由法官同仁选举主管法官似乎是一个更加可取的挑选方式。因为司法系统中的许多行政工作需要全体法官共同参与，主管法官必须得到其他法官的支持与配合。曾有一些首席法官的选举过程被利用来挑选一个行政管理能力较差的法官，因为这样的法官不大可能改变法院的管理现状。^[85]法院自治型管理在行政管理的效率和专门化上可能会弱于由法院之外的专业行政管理部门的管理。

2.司法行政部门管理模式

加拿大、德国、南非法院的司法行政管理交由法院之外的司法部门或者司法事务行政管理服务机构进行管理。法院仅仅负责审理案件，不负责自身的行政管理工作。但是，与司法审判工作直接相关的事务性工作，则由法院直接管理。例如，加拿大法院法庭记录、排期、接受诉讼文书、立案登记、审前准备、保卫安全、法官助理、秘书等，都由法院的行政管理和服务机构负责。德国法院中涉及案件分配给哪个法官审理等工作由法院自我管理。这种法院的司法行政主要由行政机关管理的模式，在管理效率和专门化程度上可能会高于法院的自我管理。但是，由于其他行政部门不太熟悉法院的审判工作，其出台的行政管理举措需要行政机关与法院进行不断地协商和磨合。因此，法官对行政管理的配合程度相对较低，有些不符合司法规律的管理举措有可能会遭到法官的抵制，从而影响法院审判工作的效率。而且，法院的行政管理工作完全掌握在行政机关手中，有可能会产生行政权干预司法权的问题。在法治比较健全的国家，例如，德国和加拿大，行政管理与审判工作之间存在明确的界限与分工，法律的相关规定比较齐全，配套机制完善，公民的法治意识较强，行政机关虽然对法院进行行政管理活动，但其在通常情况下难以干预或者不会干预法院的审判工作。但是，在人治意识较重、法律规定不全、公民法治意识薄弱的法治欠发达或者法治后进国家，情形则可能会有所不同。如果完全采取法院由行政机关管理的模式，法院则可能会受制于他人，司法审判很容易受到外部权力的不当侵扰和干预，进而威胁到司法公正。

3.司法委员会管理模式

巴西法院由法官、检察官、律师、公民等组成的司法委员会进行行政管理。采取司法委员会管理模式的还有丹麦、瑞典、荷兰、意大利、西班牙等一些北欧、南欧国家以及秘鲁等一些拉美国家。^[86]委员会管理模式主要仍然以法官管理为主，兼有其他法律人士和社会成员的参与，一定程度上体现了法院主导的特点，同时带有民主性和协商性特征。这更有利于保护司法独立，相关行政管理举措也容易为法律共同体和社会所接受。

（二）境外国家法院行政管理的共同特点

法院采取何种行政管理模式，取决于其所在区域的政治制度、历史传统、诉讼情况等多种实际因素。虽然上述各国法院在管理模式上有所区别，但也存在诸多的共同之处。

1.法院行政管理模式的目标均是为了保障司法独立、提升司法公正和效率

法院在行使司法权的过程中必须保持独立，不受法院内部或者外部各种各样的干预。法院行政管理模式的制度设计也应当符合司法独立的基本要求。境外国家法院虽然根据本国实际情况，采取了不同的行政管理模式。但是，通过研究可以发现，各种行政管理模式追求的目标都具有一致性，即，尽量保障司法权的运行机制符合司法权的基本特征和运行规律。各种行政管理模式的最终目标都是为了保障法院的审判独立和法官的审判独立，提升司法的公正和效率。

2.行政管理与司法审判归属于不同序列，通常实行严格分离

法院的行政管理模式适用“上命下从”的行政权力运作方式，其人员为行政人员，目的在于追求效率；而司法审判适用中立裁判的司法模式，其人员为司法人员，司法公正为其价值追求。无论是法院自治型管理模式，或者行政机关管理模式，还是司法委员会管理模式，法院的行政管理人员和司法审判人员通常均属于不同的管理系列，司法行政工作与司法审判工作实行严格的双轨制。该项工作机制符合现代社会职业分化、专业分工的趋势，使法官能够专注于审判业务，不为烦琐的司法行政管理事务所困，进而提升司法审判的公正和效率。同时，在双轨制下，法院司法行政管理不能影响和干扰司法审判工作，有的国家或者地区专门对此作了法律规定。例如，德国法官法规定，行政管理不能侵犯司法独立。

3.司法行政管理服从、服务于司法审判工作

法院本职工作是司法审判，“以审判工作为中心”是法院行政管理的基本指导原则。在司法行政管理与审判工作的关系上，司法行政管理具有依附性的特点，其必须服从、服务于审判工作。司法行政管理必须支持司法的独立与公正。在实现司法公正的前提下，提高司法的效率。境外国家和地区在法院行政管理模式的设计上，都充分体现了“以审判工作为中心”的特点和理念：在法院自主型管理模式中，法院行政管理局接受首席法官的领导和监督，局长由首席法官任免；在司法行政管理模式中，司法行政管理必须服务审判工作，不得干扰审判活动；而在司法委员会模式中，则以法官为主体，主导法院的行政管理活动。审判工作与行政管理充分体现了主次原则。

4.设立法官会议决定法院的司法管理事项

境外法院的行政管理模式还有一个重要的共同特征，即成立法官会议来共同决定法院的司法行政管理事项。例如，美国成立了联邦司法会议，由最高法院首席大法官、各巡回上诉法院的首席法官、各巡回区地区法官以及国际贸易法庭的首席法官组成。加拿大司法会议由最高法院首席法官、所有高等法院首席法官、育空等地区最高法院资深法官等组成。日本最高法院根据全体法官组成的法官会议的讨论，处理司法行政事务。印度在各级法院建立“全体法官会议”，决定法院内部事务管理。巴西法院成立由部分法官组成的法官机构行使行政管理权力。这些国家通过设立法官会议加强法院的司法行政管理，不仅平衡了各级法院之间的利益，使得行政管理决策和措施能够为多方所接受，提高了行政管理的科学性；而且，通过法官会议参与行政管理，有力制衡了上级法院的行政管理权，制约、弱化了上下级法院之间的领导、指挥和服从关系，保证了上下法院之间司法审判的独立地位，达到了保障下级法院和法官独立审判的宪法目的。

【注释】

[1]舒国滢：《法制现代化的理论基础》，知识产权出版社2010年版，第399页。

[2]韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版，第177页。

[3]The Constitution of United States.ARTICLE 3.section 1.

[4]韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版，第195页。

[5]Bureau of International Information Programs United States Department of State：Out Line of The U.S.Legal System，published by Congressional Quarterly，Inc.2004.p21.

[6]曾广载编著：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年版，第243页。

[7]The Judicial System，Merriam-Webster’s Dictionary of Law，the USA 14th Printing Harrisonburg VA November 2011.p548，

[8]Bureau of International Information Programs United States Department of State：Out Line of The U.S.Legal System，published by Congressional Quarterly，Inc.2004.pp.142-149.

[9]Bureau of International Information Programs United States Department of State：Out Line of The U.S.Legal System，published by Congressional Quarterly，Inc.2004.pp.154-156.

[10]Bureau of International Information Programs United States Department of State：Out Line of The U.S.Legal System，published by Congressional Quarterly，Inc.2004.pp.155-156.

[11]王名扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第8页。

[12]韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版，第36～37页。

[13]中国应用法学研究所编：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第202～203页、第216页。

[14]曾广载编著：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年版，第454页。

[15]Justice Most Local：The Future of Town and Village Courts in New York State-A Report by the Special Commissioon on the Future of the New York State Courts，http：//www.courts.state.ny.us/publications/Annual Reports，2018年7月18日访问。

[16]韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版，第205页、第211～212页。

[17]韩红、连丹波：《加拿大法院体系及法院人员管理制度》，载《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第97～98页。

[18]杨小利：《加拿大法官遴选程序的结构及运行》，《人民法院报》2015年10月16日，第8版。

[19]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社，2017年，第272页、第375页。

[20]韩红、连丹波：《加拿大法院体系及法院人员管理制度》，载《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第102页。

[21]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第315页。

[22]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第225页。

[23]杨小利：《加拿大法官遴选程序的结构及运行》，《人民法院报》2015年10月16日，第8版。

[24]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第269页。

[25]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第76页、第78～79页。

[26]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第427页。

[27]韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版，第42页、第64页。

[28]曾广载编著：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年版，第323页。

[29]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第439～490页、第497页。

[30]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第449页、第451页。

[31]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第83页。(www.xing528.com)

[32]王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第481页、第490页、第497页。

[33]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第443页。

[34]［日］芦部信喜：《宪法》（第三版），北京大学出版社2006年版，第303页。

[35]陈春梅：《日本法院经费模式》，《人民法院报》2016年4月1日。

[36]王娟：《日本法曹之养成》，载《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第393～394页。

[37]李邦友：《日本法官遴选工作机制及其运作》，《法制资讯》2014年8月31日。

[38]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第15页。

[39]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第532～533页。

[40]周道鸾：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第57页、第62页。

[41]孙士海：《印度国家机构简介（四）司法机构》，《南亚研究》1984年1月15日。

[42]周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第182页。

[43]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第47页。

[44]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第670页。

[45]韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版，第313页。

[46]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第141～143页。

[47]尤光付：《中外监督制度比较》，商务印书馆2003年版，第70～71页。

[48]关毅：《法官遴选制度比较》（中），《法律适用》2002年第5期。

[49]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第200页。

[50]李邦友：《日本法官遴选工作机制及其运作》，《法制资讯》2014年8月31日。

[51]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第115页、第134页、第171页、第176页。

[52]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第267页、第281页。

[53]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第311页、第312页。

[54]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第380页。

[55]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第433页。

[56]陈春梅：《日本法院经费模式》，《人民法院报》2016年4月1日。

[57]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第539～540页。

[58]周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第371页。

[59]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第169～185页。

[60]周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第186页。

[61]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第659页。

[62]［美］拉塞尔韦勒著、陈海光译：《美国法官管理制度的演进》，载《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第177页。

[63]周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第397～402页。

[64]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第117～119页。

[65]［美］拉塞尔韦勒著、陈海光译：《美国法官管理制度的演进》，载《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第177页。

[66]Council of State Governments，The Book of the States，1982—1983（Lexington，Ky.：Council of State Government，1982），246.

[67]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第131页、第134页、176页。

[68]“The New York State Courts：An IntroductoryGuide”，http：//www.courts.state.ny.us/publications/Annual Reports，2018年8月14日访问。

[69]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第256页、第259～260页、第284页。

[70]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第311～312页。

[71]刘贵祥、付向波：《加拿大司法管理体系及其运行》，载《国外法官管理制度观察》，人民法院出版社2012年版，第137页、第140页。

[72]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第307～308页。

[73]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第364～365页、第368页、第370页，第380页、第383页。

[74]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第433页。

[75]周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第370页。

[76]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第711页、第713～714页、第705～706页。

[77]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第546页、第549页、第576页、第539页。

[78]孙谦、韩大元主编：《司法机构与司法制度》，中国检察出版社2013年版，第170页、第177页。

[79]周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，人民法院出版社2000年版，第175页、第185～186页。

[80]最高人民法院政治部编：《域外法院组织和法官管理法律译编》，人民法院出版社2017年版，第670页。

[81]韩大元主编：《外国宪法》，中国人民大学出版社2013年版，第316页。

[82]杜豫苏：《上下级法院审判业务关系研究》，北京大学出版社2015年版，第164页。

[83]陈瑞华：《司法体制改革导论》，法律出版社2018年版，第6页。

[84]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第134页。

[85]最高人民法院中国应用法学研究所编、韩苏琳编译：《美英德法四国司法制度概况》，人民法院出版社2008年版，第135页。

[86]梁三利：《法院管理模式研究》，南京理工大学2008年博士学位论文。