检察机关与行政机关的权能位阶差异及优化方案

我国检察机关与行政机关均为政治体制中国家权力配置的重要组成部分，但存在显著的权能差异，检察机关的独立性明显不足。我国《宪法》第134条明确规定，检察院是法律监督机关；根据我国的人民代表大会制度，检察院行使法律监督权，该机关对形成机关、审判机关违反法律的行为，负有调查、纠正和处理的职权^[15]。但是现实中检察机关在国家权力体系中的设置与其在实践中的实际状况不相符，目前，检察机关的管理体制为双重领导，导致检察机关在人、财、事等方面处于尴尬境地，难免受制于地方政府、受制于行政权，不能真正独立地发挥监督作用；此外，由于检察机关对行政机关执法过程的监督缺乏直接的法律依据，导致对行政机关的执法不敢监督或不想监督，监督重形式轻实效，导致了行政权的肆意膨胀和迅速蔓延，检察机关对行政执法机关的监督无从谈起。^[16]

我国的行政机关与检察机关虽然形式上分立，并各自拥有不同的职能、承担不同职责责任，但是从严格意义上说，我国行政机关和检察机关并不是完全分立的，行政机关和检察机关的工作都对人民代表大会负责，受人民代表大会监督。现行宪法规定：国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生。事实上，权力真正的分立，应当发生在最高的位阶上，即由不同的国家机关实施不同的国家权力，相互之间互不隶属、彼此制约，但是我国的政治体制造成行政机关与检察机关无法真正意义上分立，现在法制实践中，则是行政权和检察权某种程度上具备同一性，共同维系整个社会的法制发展和稳定，虽然我国在实施监察体制政治改革后，国家职权分工更加精准，监督体系更为完善，但这种固有的同一性并没有改变。因此，我国的行政机关与检察机关之间属于统一领导下的分工关系，在权力的相互制衡面上，存在制度实施的隐患，因为权力对权力的监督和约束必须以相对独立为前提，权力在并行状态下才会积极实现制衡关系，反之，则容易走上交汇合作的道路。正如哲学名言所云：“权力生来就会被滥用”，交汇的权力更加催化了这种滥用的可能。从我国的“两法衔接”机制的相关立法倾向和实践方向来看，检察机关在其中扮演领袖的角色，承担引导和监督的职能，这就需要相应地有针对性地弥补检察机关的权能劣势，但现阶段，相较于行政机关，检察机关仍然不具备级别上的同级性，因此检察机关在“两法衔接”机制运行过程中并未达到其职能的实施预期，在实施引导和监督职能过程中缺乏相应的掌控力，在其监督下的行政执法活动也自然而然存有一些问题，难以保证在行政执法过程中妥善依法处理涉嫌行政犯罪的案件。(www.xing528.com)

在我国的某些地方，部门利益与领导个人利益往往与政绩相关联，导致地方集权化严重，包括检察权在内的一切权力都围绕如何使地方利益最大化而运转，检察机关在财务供给和经费划拨方面始终逃不脱地方政府的“魔掌”，检察官等人事任免也是依照检察机关内部职别进行，虽然检察机关对外行使检察权相对独立，但是内部仍然参照行政化的管理模式，可见我国检察机关与行政机关存在较多的关联，在权力相互制约的能力和成效方面存在隐患，加之我国行政机关处于强势地位，势必增加了检察机关怠于行使检察权的隐患，使得在“两法衔接”机制中，行政机关敢于大胆使用行政自由裁量权为自身谋取利益。