20世纪90年代以来的事业单位法人治理分类改革优化建议

随着我国向社会主义市场经济转轨，法人治理开始进入改革视野。1986年颁布的《中华人民共和国民法通则》对法人做了专章规定，成为事业单位法人治理的动因。1992年，在《中国教育改革和发展纲要》的起草和修订过程中，高等学校确立了学校法人的概念。由于高校法人地位在当时还是一个新问题，围绕高校法人地位如何确立，法人地位与高校办学自主权的关系，研究者对学校法人治理问题进行了理论初探。科技领域也先于公共文化机构进行了法人治理的探索。公共文化机构法人治理改革紧随其后，可以将其划分为三个阶段。

（一）公益事业单位开展先期法人治理结构试点阶段

2007年，上海、浙江、广东、山西、重庆等省市作为试点省市开始率先探索公益事业单位法人治理结构改革，这一阶段的改革由国家事业单位登记管理局和中央机构编制委员会办公室主导。一部分图书馆，如深圳图书馆、重庆图书馆被列入当地试点。在《中共中央　国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011）、《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》（2011）、《中央机构编制委员会办公室关于印发〈事业单位章程示范文本〉的通知》（2012）等政策文件推动下^[2]，公益事业单位改革加速推进。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。党的十八届五中全会进一步提出完善公共文化服务体系、保障人民群众基本文化权益，公共文化机构建立法人治理结构、实行理事会制度被纳为构建现代公共文化服务体系的重要一环，公共文化机构法人治理改革的进程进一步加快。

从这一阶段发展来看，包括重庆图书馆、深圳图书馆、山西省图书馆等在内的公共文化机构探索法人治理主要是在上层政策推动下的自主探索，法人治理结构初现雏形，理事会的定位仍然以咨询类为主。

江苏、广东等经济发达省份是这一阶段探索公共文化机构法人治理的排头兵。2009年，无锡市图书馆成立了咨询性质的理事会，迈出了探索性的一步。深圳市首先从地方法规的层面推动公共图书馆理事会制度。2007年，深圳市颁布《关于印发事业单位体制机制改革创新七项专项改革方案的通知》，指导深圳图书馆等3座公共图书馆组建理事会的工作。同年，深圳市又发布了《建立和完善事业单位法人治理结构实施意见》，对理事会的产生、决策机制、基本职能、理事的权利义务等做出了明确规定。2010年12月，深圳图书馆成立了首届定位为议事和决策机构的理事会。

（二）首批国家公共文化机构法人治理结构试点阶段(www.xing528.com)

2014年年初，公共图书馆等组建理事会试点被中央文化体制改革和发展工作领导小组列入2014年推进的改革试点任务。2014年7月，文化部发布了《文化部办公厅关于开展公共文化服务标准化等试点工作的通知》，其中的公共文化机构法人治理结构试点工作方案包括试点主体、试点程序、试点内容等。同年9月，经国家公共文化服务标准化工作专家组评审，《文化部办公厅关于公布国家公共文化服务标准化试点地区等名单的通知》公布了重庆图书馆、广东省博物馆、山东省济南市群众艺术馆等10家国家公共文化机构法人治理结构试点单位名单，正式部署了在全国开展公共文化机构法人治理结构试点工作。

经过两年时间，这项试点工作探索不同类型、不同层级的公共文化机构和法人治理结构的经验。在此基础上，文化部加强了法人治理结构的政策研究，力图通过制度设计，形成推动全国公共文化机构法人治理结构建设的政策性文件。在试点工作开展期间，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，进一步对公共文化机构法人治理提供了政策支持。2016年，公共文化机构法人治理被上升到了法律高度。《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二十四条首次从法律层面确定了未来公共文化机构法人治理结构改革的趋势。

这一时期的公共文化机构法人治理改革主要由文化行政部门主导，是对上一阶段法人治理探索的进一步推动。例如，深圳福田区图书馆先是被广东省文化厅确定为广东省公共文化法人治理结构改革试点单位，后被文化部确定为国家公共文化机构法人治理结构试点单位。2014年，温州市图书馆先是被浙江省文化厅确定为“事业单位法人治理结构改革”试点单位。在此基础上，温州市图书馆入选首批国家公共文化机构法人治理结构试点名单。

（三）各部委联合推动深化改革阶段

2017年9月，中宣部、文化部等七部门联合印发《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》，部署推动在公共文化机构建立以理事会为主要形式的法人治理结构，标志着我国公共文化体系机制的改革进一步深化。该方案从时间节点、区域范围、架构形式、职能定位等方面推进公共文化机构法人治理进一步落地。此外，该方案还提出将把法人治理结构建设纳入公共文化机构运行评估和绩效考评体系。

这一阶段的改革将向深水区挺进，包括公共文化机构理事会自主权、人事财政配套改革、社会力量参与、激励机制、公益目标实现等问题都将在这一阶段被探索和实践。