重庆水灾救治研究：20世纪40年代的成果

赈灾救灾体系是荒政的核心，作为社会慈善事业重要的组成部分，是国家和社会保障的重要补充，也是社会稳定和发展的重要力量。 而1940—1949年重庆水灾的救济中，重庆及巴县、江北、北碚政府对于荒政相对来说比较重视，不仅制定了较完备的防灾、救灾政策，而且较为注重灾害预防，如建水文站进行灾害预测，加强基础水利建设，治理河流，修建水渠、塘堰、水库等。 在这样的历史条件下，政府在赈务方面所取得的进步是应该予以肯定的。 对整个社会而言，赈务事业在一定程度上充当了国民政府时期动荡社会的至关重要的减震器，消除了某些社会乱象，在维系社会稳定方面发挥了一定的积极作用，是国民政府时期推动重庆地区社会发展的重要动力之一。

5.1.1 政府与社会协作救灾取得较大的成效

灾民救济是一项繁重而艰巨的工作，涉及阶层广泛，人数繁多，只有将各种社会资源调动起来，实实在在地将救济事业有效地进行下去。 因此，在水灾救济中，政府应“发动社会团体的救济力量，使广大的社会救济工作与政府的赈济政令紧密协调，互相呼应，群策群力，扩大救济工作的效果”[1]。

其一，表现在国家与社会协作进行救灾。 “发动社会团体的救济力量，使广大的社会救济工作，与政府的赈济政令，紧密协调，互相呼应，群策群力，以求战时救济政策之表里贯彻，扩大救济工作的效果”[2]。 在国家危难之际，国民政府主动弱化“强国家、弱社会”模式，表达了国民政府企图发挥国家与社会两种资源，通过两种途径来进行救济。 因为难民救济是一项繁重而艰巨的工作，涉及阶层广泛，人数繁多，只有将各种社会资源调动起来，才有可能将这次亘古未有的救济事业卓有成效地进行下去。

其二，水灾救济募捐宣传方面，各市（县）赈济委员会的成员们积极地行动起来，在灾害救济宣传、救济款募集、报灾勘灾、赈款发放、赈款监督等方面都作出了较大的贡献。

其三，国民政府非常重视，也投入了大量的人力、财力和物力来进行灾荒救济。 随着国民政府内迁重庆，重庆上升为行政院直辖市，不久又成为中国的战时陪都，重庆及其附近的地区成为国民政府的“京畿之地”，重庆的水灾救济直接接受国民政府的直接领导和影响。 此时，政府积极采取多种方式筹集救灾款，并取得了较显著的成效。 特别是政府在财政非常吃紧的情况下，仍然拨发一定数量的赈款给重庆的灾区。

其四，赈济委员会也采用科层制式治理结构，将各省、县赈务会等即行改组，成立省赈济会、县赈济会。 赈济委员会具体职责是：救济灾难机关及团体之指导监督；赈款之募集、保管、分配；灾民难民之救护、运送、收容、给养；灾民难民之组织训练、移植配置及职业介绍；灾民难民生产事业之举办及补助；急赈工赈平粜之举办或补助；勘报灾歉之审核；捐款助赈及办赈出力之奖励；慈善团体之指导监督；残废老弱之救济；孤苦及被灾儿童之教养；贫民生活之扶助；游民技能之训练；贫病医疗之补助等[3]。 在国际间交往日益频繁的环境下，打开了接受国际援助的大门，同时也向外国伸出援助之手。 比如，1947年夏秋间两广及四川（包括江北、巴县和北碚）发生水灾，中国红十字总会在京、沪两地筹募赈款118万元，分送三地灾民。

当然，不容否认的是，一些地方政府在向民众募集赈款时，也存在强迫性质的募捐派款现象。

5.1.2 积极救灾取得成效

在水灾救灾中，政府需采取治标的措施，但也更需治本的积极救灾措施。 重庆的水灾救济由传统的重养轻教到教养并重，加大了农赈的力度，水灾救济也出现从施舍型到自救型的积极变化。 政府不仅制定了一些相关的防灾、救灾政策和条例，而且较为注重灾后生产的恢复，如加强农赈和工赈、加强基础水利建设（修建水渠、塘堰、水库）等。 政府于在恤养的同时，特别重视传授技艺，以使被恤养的对象获得谋生的手段。

1940—1949年，重庆水灾救济采取积极救济措施：“寓赈济于生产”，使“壮有所用，如为农夫可资助其垦殖，如为工人可介绍其工作，俾能发挥生产能力，以维持国民经济繁荣[4]”在恤养的同时，还重视传授技艺，以使被恤养的对象获得谋生的手段。 各灾区又设农赈局，县设农赈办事处，另设农赈委员会监督襄助。 农赈办事处向农民发放无息贷款和籽种，使灾民得以恢复农事活动，生产自救，并就所辖各区设立农村互助合作社为农赈工作实施的基本团体。1941年制定的《社会救济法》更将这一原则法定化，如规定对贫穷者给以“资金粮食之无息或低息贷与”；对不良者“实施感化教育及公民训练”；对失业者施以“职业介绍或指导”“实施技能训练”等，即是这种积极救济原则体现。 以工代赈。 在各灾区成立工赈局，派员分途招收灾工，编成排团，修复工程。 灾民工价按土方数及取土远近深浅而定。 赈济委员会和行政院善后救济总署通过兴办工厂、移民垦荒、修渠筑坝、开矿、兴修水利、铺路建桥等“以工代赈”措施，安置了大批灾民。 “入厂做工”是赈济委员会规划实施的解决难民和灾民谋生办法之一。 赈济委员会自1939到1941年，先后组设赈济工厂20个，连同赈济女子工艺社和赈济实验农场达22个，吸收难民14551人就业[5]。 农赈处为节约现金和便利灾农起见，大多以赊放粮食、农具、耕牛、种子、肥料等为主[6]。 此外，还补助各地难民工厂91家[7]，帮助它们克服困难，渡过资金缺乏难关。

与此同时，赈济委员会先后在重庆等地设立小本贷款处及分处数千个。其中，重庆小本借贷处自1939年6月1日开业至10月14日的短短四个半月时间里，共向638户工商业经营者贷款46721.6元，平均贷款每人70多元，借款人来自15个省市，经营小工商业30余种[8]。

5.1.3 水灾救济为恢复经济，维护社会稳定起了较大的作用(https://www.xing528.com)

水灾救济是社会救助的一种重要形式，它不面向全体社会成员，只是对已经陷入贫困的贫民、饥民提供生活保障的有效手段，有助于缓解社会矛盾，稳定社会秩序，是特殊时期社会稳定和发展的重要措施。 它属于“雪中送炭”，是社会保障体系的最后一道“安全网”，也是最低层次的社会保障[9]。作为社会稳定器和社会良性发展的“润滑剂”的灾害救济，在化解社会风险，稳定社会秩序方面起到了重要作用。20世纪40年代的频繁水灾，极大地破坏了重庆的生产力发展，大量饥民的存在严重影响着社会的稳定。 如果这些灾民不被及时救济，就有可能铤而走险。正如邓云特（邓拓）在其著作《中国救荒史》中所载：我国历史上累次发生的农民起义，无论其范围大小，或时间的久暂，实无一不以荒年为背景，这已成为历史的公例[10]。 应该说，在水灾比较频繁的20世纪40年代的重庆，水灾救济是社会保护的一道“防线”。 如果没有政府的积极救灾，没有民众的积极参与，重庆社会秩序混乱，重庆怎么能够在成为政府赖以坚持持久抗战的根据地和大本营，支撑全国抗战的重要地区，并在抗战的兵源、物力、财力方面为前方的抗战作出了贡献。

[1] 秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.台北：国民党党史会，1973：430.

[2] 秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.台北：国民党党史会，1973：430⁃431.

[3] 秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.台北：国民党党史会，1973：439⁃440.

[4] 秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.台北：国民党党史会，1973：430⁃431.

[5] 秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.台北：国民党党史会，1973：13.

[6] 孟昭华.中国灾荒史记［M］.北京：中国社会出版社，1999：759⁃760.

[7] 秦孝仪.革命文献（第96辑）［M］.台北：国民党党史会，1973：13.

[8] 秦孝仪.革命文献（第97辑）［M］.台北：国民党党史会，1973：397.

[9] 吴方桐.社会学教程［M］.武汉：华中师范大学出版社，2007：218.

[10] 邓拓.中国救荒史［M］.上海：三联书店，1958：105.