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营商法治指标数据的综合分析与优化方案

时间:2023-07-18 理论教育 版权反馈
【摘要】:如果说营商法治指数得分代表营商法治环境的总体水准,各级指标的得分则反映营商法治环境建设的具体成效。梳理各一级指标的综合得分,经此检视营商法治环境各大板块的表现。总之,从营商法治大数据系统运算得出的一、二级指标数据来看,江西营商法治环境五大板块中,司法环境、信用环境、社会环境表现良好,其中,司法环境最为出色。这种分布态势与我国当前营商法治环境建设的进展基本相吻合。

营商法治指标数据的综合分析与优化方案

如果说营商法治指数得分代表营商法治环境的总体水准,各级指标的得分则反映营商法治环境建设的具体成效。本书论及的营商法治大数据系统虽然目前只是面向江西11个设区市的软件,但无论是全面依法治国还是优化营商环境,都是在中央的顶层设计和统一部署下依次展开的,换言之,全国各地营商法治环境建设的工作举措、进展大同小异。[30]由此,营商法治大数据系统中各项指标的具体得分,不仅直接反映江西11个设区市营商法治环境建设的进展与成效,一定程度上也能反映近几年来中央优化营商环境和营商法治环境建设各项工作在基层的落实情况及实际效果。综合分析各项指标数据,有助于更好地判断当前营商法治环境的优势、短板,提炼工作经验,明确改进方向。

(一)从一、二级指标数据检视营商法治环境五大板块的基本表现

营商法治环境由法规政策制定环境、行政执法环境、司法环境、信用环境、社会环境五大板块构成,五大板块被设定为营商法治环境评价体系的五个一级指标。梳理各一级指标的综合得分,经此检视营商法治环境各大板块的表现。

表3-10 2019年9—12月江西营商法治环境基本板块综合得分

从表10来看,江西营商法治环境五大板块中,司法环境、信用环境、社会环境表现良好,相比于其总分,综合得分基本稳定在80分以上。具体来看,“司法环境”中四项二级指标“司法审判”“判决执行”“司法监督”“司法服务”4个月综合得分均在80分以上,没有一次、一项低于80分,表现十分出色;“信用环境”两项二级指标中,“商务诚信”4个月综合得分均在80分以上,“政务诚信”9月、10月综合得分在80分以下,11月、12月综合得分则超过了80分;“社会环境”四项二级指标中,“治安环境”综合得分4个月均未能突破80分,始终差之毫厘,“法律服务”“政商关系”“文化氛围”综合得分稳定在80分以上。可见,虽然综合得分均稳定超过80分,结合二级指标得分,仍可以说司法环境表现最好,信用环境、社会环境难分轩轾。

法规政策制定环境和行政执法环境总体表现略为逊色,但上升态势明显。“法规政策制定环境”9月综合得分低于80分,10月达到80分,11月跌落至80分以下,12月又超过80分,表现不稳定,但总体处于上升态势中。从其二级指标来看,“涉企法规政策完备性”、“涉企法规政策民主性”两项指标4个月综合得分均未超过80分;“涉企法规政策科学性”9月份综合得分低于80分,10月、11月、12月得分均超过了80分;“涉企法规政策合法性”9月份综合得分超过80分,10月、11月跌落至80分以下,12月又超过了80分;“涉企法规政策公开性”11月综合得分达到80分,9月、10月、12月则与80分差之毫厘。“行政执法环境”9月、10月综合得分不到80分,11月、12月则超过80分。从其二级指标来看,“行政执法体制”三次超过80分,一次(10月)跌至80分以下;“行政执法程序”9月综合得分不到80分,10月、11月、12月综合得分超过80分,提升幅度较大;“行政执法方式”“行政执法评价与监督”两项指标4个月综合得分始终未超过80分,表现不太理想。

总之,从营商法治大数据系统运算得出的一、二级指标数据来看,江西营商法治环境五大板块中,司法环境、信用环境、社会环境表现良好,其中,司法环境最为出色。法规政策制定环境和行政执法环境则表现略为逊色。这种分布态势与我国当前营商法治环境建设的进展基本相吻合。近几年来,最高人民法院先后出台了一系列司法解释、指导意见、规范性文件等,通过建立涉企案件繁简分流审判机制、简易程序、速裁程序,提高涉企案件的审理效率;通过强化司法公开,以保障企业家知情权和参与权;通过推进执行体制、执行机制、执行模式改革,切实解决执行难;通过立案、审判、执行相互衔接配合,保障债权人权益的实现;通过探索网上立案、跨域立案,便利中小企业诉讼,改善当事人诉讼体验;通过甄别和纠正社会反映强烈的产权纠纷申诉案件,将发挥审判职能加强产权司法保护落到实处。就江西省而言,省高院出台意见,成立了优化营商环境工作领导小组,指导全省各级法院对标营商环境评价体系,从司法审判,判决执行,开辟涉企纠纷立案绿色通道,慎用查封、扣押、冻结强制措施等方面着手,构建优化营商环境的司法大格局。各级检察院加强司法监督,严防刑事手段介入经济纠纷、民事责任变为刑事责任。2019年以来,江西全省检察机关依法不批准逮捕民营企业工作人员527人,不起诉578人;2019年1月至10月,全省检察机关监督撤销以刑事手段非法插手经济纠纷案16件。[31]世界银行发布的《全球营商环境报告2020》显示,中国在“执行合同”指标上得分80.9分,增加1.93分,排名提升1位,列全球第5,尤其该项指标下的二级指标“司法程序质量”由15.5分提升为16.5分,排名全球第一;“办理破产”指标从第61名提升至第51名。虽然,世界银行报告仅具参考意义,未必能全面反映中国的营商司法环境,但至少能说明中国各级司法机关在优化营商环境方面的积极作为和一定成效,而这必然在大数据系统中有所体现。

此外,在信用环境和社会环境建设方面,中央和地方政府的作为可圈可点。企业信用信息公示机制全面建立起来;全力推动实施企业守信联合激励和失信联合惩戒;探索建立信用修复机制,如江西省2018年就制定了《江西省失信行为主体信用修复办法(试行)》,规范法人和自然人信用基础数据库失信记录的信用修复工作;“扫黑除恶”行动深入开展,欺行霸市、强揽工程、暴力讨债、阻扰施工等侵犯企业和企业家合法权益的犯罪行为被列为“扫黑除恶”的重点打击对象;建立定期走访和精准帮扶企业的制度,积极帮助企业解决困难;为民营企业开展“法治体检”,打造统一法律服务平台;在全社会弘扬企业家精神,如江西省将新时代赣商精神概括为“厚德实干,义利天下”,定期举行世界赣商大会,公布“老字号”企业,表彰“杰出(优秀)青年企业家”。这一切无疑能提升“信用环境”和“社会环境”在大数据系统中的得分。当然,在法规政策制定环境和行政执法环境建设方面,中央和地方政府也有许多作为,如公平竞争审查制度、机构改革、执法体制改革、负面清单制度,但可能因为上述改革牵扯利益面更广,面临有形或无形的“中梗阻”更多,不可避免地影响到了“法规政策制定环境”和“行政执法环境”在大数据系统的得分。

(二)通过三级指标数据总结营商法治环境的优势与短板

江西营商法治环境评价体系共包含39项三级指标,基本上囊括了近几年来我国营商法治环境建设的各项工作和改革。经由梳理各项三级指标的得分,总结当前营商法治环境的优势和短板。

表3-11 得分稳定超过80分的三级指标

从上表来看,在4个月得分稳定超过80分的具体指标包括10项,稳健、良好的指标数据从侧面反映出近些年江西营商法治建设在一些方面确实收到成效:专家论证不但在制度上,而且在实践中成为制定重要法规政策和作出重要决策的基本程序;综合执法体制改革在机构改革的带动下深入推进;“依法公正审理合同纠纷案件保护企业和企业家债权”“基本解决执行难”“诉讼服务中心建成运行”等指标的优异得分与世界银行《全球营商环境报告2020》对中国“执行合同”“司法程序质量”的高评价遥相呼应;信用体系建设力度有目共睹,个别失信被执行人甚至成为社会关注的焦点;法律服务的质量和便利性都大为提高,从解决法律纠纷延伸至帮助企业防控法律风险;对企业的帮扶形式多样,帮扶机制日趋成熟,从大水漫灌发展为精准帮扶;民营企业家被视为“自己人”,政治地位和社会地位得到前所未有的提高。

表3-12 得分持续低于80分的三级指标

(续表)

相较之下,“涉企法规政策制定过程经公平竞争审查”等指标表现相对较差,某种程度上提示江西营商法治环境建设仍面临一些深层次的困难和问题需要克服:公平审查制度虽被要求全面推广,但这种自我审查的机制,对于各种数不清的“红头文件”能起到多大约束作用还很难说。同理,虽然《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》部分明确了听取企业家意见的程序规范,江西省推进法治政府建设工作领导小组办公室也制定了《关于在拟订法规规章草案和制定规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》,但对政府部门及领导来说,这些规定能产生多大的强制约束力,企业家的意见是“听取”还是“听而不取”,仍然无法保证;“双随机,一公开”虽然在平常监管和检查中得到了落实,但企业反映各种专项检查还是太多,每逢重大节日和活动,检查一波接一波,并不是完全的随机抽查,同时,监管机关的执法仍然偏简单粗暴,检查不过关就罚款,虽然号称依法办事,却很少考虑企业的承受能力,基于特殊考量以行政命令关停企业的行为时有发生,而且这种关停企业的命令往往不形成任何正式的文件,而是一个电话直接下令,无迹可寻,企业因为停工停产损失巨大,苦不堪言,却又无从反映和申诉;虽然最高人民法院依法重审张文中案、顾雏军案产生了较大的社会影响,但地方法院却鲜有类似的举动,纠正产权纠纷历史旧案在实践中困难重重,这一方面固然是因为取证的困难和法律溯及适用的争议;另一反面也未尝不是因为要触动的既得利益过于强大;“扫黑除恶”之势虽然雷霆万钧,但仍须更加准确,因为真正的黑恶势力不会自我标记,公职人员充当保护伞不仅增加了打击的难度,更使黑恶势力黑白难辨;虽然“打虎”“拍蝇”势头不减,“亲”“清”政商关系被设定为构建新型政商关系的方向,但企业家们对此信心仍然不足,盖因“贪婪的动机始终存在,从公职中获益的机会也永远不可能消失,通常可以转移为变相腐败”。[32]

总之,营商法治环境建设并非形式上的轰轰烈烈就一定能收到成效,它需要做“加法”,政府积极行使权力,主动为企业提供各方面的帮扶和支持;更需要做“减法”,简政放权,约束公权力,推动政府自我革命。从系统运算得出的各项指标的表现来看,表现稳定良好的指标大多为需要政府做“加法”的指标,相反,得分持续低迷的指标,基本上都是需要政府大力做“减法”的指标。从一个侧面说明做“减法”比做“加法”困难,约束权力比扩张权力更复杂。然而,在中国,营商法治环境建设的关键就在于做“减法”。

借助计算机硬件和计算法则技术的提升,参照事先构建的营商法治环境评价体系,在计算机专家的帮助下,设计出营商法治大数据系统,对江西11个设区市的营商环境进行实时监测。基于基础的爬虫记录,依据事先确定好的权重配比,通过复合算法桥接,相继得出各三级、二级、一级指标分值,最后得到11个设区市营商法治指数。从系统运算的结果来看,江西11个设区市营商法治指数相当接近,大体在77分到81分之间,南昌、九江、上饶稳居三甲;营商法治环境与地区生产总值、实际利用外资之间呈现出一定的正相关。从各一、二、三级指标的综合得分来看,营商法治环境各大板块中,司法环境表现最为出色,信用环境、社会环境表现良好,法规政策制定环境和行政执法环境略为逊色,但稳定向好;各三级指标中,需要政府做“加法”的指标表现良好,需要政府大力做“减法”的指标得分相对低迷,从一个侧面说明做“减法”难于做加法。优化营商环境固然需要政府的积极主动和有所作为,但同样需要政府自我革命、公权力保持谦抑和规范行使。政府从来就不是企业的救世主,中国的民营企业对以往发生过的公权力滥用职权巧取豪夺的现象仍然印象深刻,对中国现阶段的营商法治环境不宜高估,优化营商环境是一个漫长而且需要付出艰苦努力的过程。

诚然,大数据系统产生的营商法治指数和各级指标数据,更多是一种对网络舆情及网络热度的测算。大数据的数据采集方法,不可能完全取代传统的问卷、统计、样本采集等方法。然而,笔者研究时发现,使用传统方法获取营商法治数据、进而分析推导出的结论,与营商法治大数据系统智能测算得出结论存在不小的相似度,从而在某种意义上说明,使用大数据的方法对营商法治环境甚至营商环境整体进行测算总体上是可行的。当然,本书构建的营商法治环境评价体系及依此开发出来的营商法治大数据系统只是一种初步的尝试,疏漏之处难免,还需要不断完善。

【注释】

[1]胡益等:《广东营商环境指标体系研究》,载《市场经济与创新驱动——2015岭南经济论坛暨广东社会科学学术年会分会场文集》,2015年11月。

[2]“世界经济论坛”:《2018年全球竞争力报告》,https://cn.weforum.org/reports/the-global-competitveness-report-2018。

[3]世界银行:《2018年营商环境报告:改革以创造就业》,中国财政经济出版社2018年版。

[4]阳军、刘鹏:《营商环境制度完善与路径优化:基于第三方视角》,载《重庆社会科学》2019年第2期。

[5]国家发改委:《国务院大督查营商环境调查工作流程及数据报送方法》,2018年3月。(www.xing528.com)

[6]全国工商联:《2018年营商环境评价实施方案》,2018年5月。

[7]参见世界银行《2020年营商环境报告》。

[8]2018年启动营商环境评价工作时,国家发展改革委构建的评价体系选择企业开办、工程建设项目审批、房产交易登记、用电报装、用水报装、用气报装、获得信贷等7项与企业和个人关系密切的事项为一级指标,以每一事项的具体办理程序为二级指标,设置办理环节、办理期限、办理成本、申请材料数量等观测点,总共7个一级指标、46个二级指标,设计为7套面向企业和个人的调查问卷,问题包括该环节是否发生、开始时间、完成时间、办理时间、办理成本、申请材料等,通过这些问题的设计,希望获取企业和个人办理上述7大类46类事项花费的时间、成本等具体数据,以此评判一个地区的营商环境。显然,到2020年,这一评价体系已经修改并扩充。

[9]全国工商联评价体系包括要素环境评价、政务环境评价、法治环境评价、市场环境评价、社会环境评价、创新环境评价等六个方面。

[10]中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第34页。

[11]张琼:《法治评估的技术路径与价值偏差——从对“世界正义工程”法治指数的审视切入》,载《环球法律评论》2018年第3期。

[12]各种评价体系均来自公开资料,如钱弘道等:《法治评估的实验——余杭案例》,法律出版社2013年版;朱景文主编:《中国法律发展报告2016——基于九个省数据的法治指数》,中国人民大学出版社2017年版;中国政法大学法治政府研究院编:《中国法治政府评估报告(2017)》,社会科学文献出版社2017年版;张保生等:《中国司法文明指数报告2016》,中国政法大学出版社2017年版。在此不一一赘述。

[13]重庆市高级人民法院课题组:《构建科学合理的法治化营商环境司法评估指数体系》,《人民法院报》2019年11月14日第8版。

[14]如四级指数中“建立规范的财产保全工作机制并实际执行、能够依法对各类财产实施保全、财产保全无明显超标的额、诉讼服务中心现代化建设、诉讼费多种方式在线缴纳、法院公开电话等联系渠道畅通、建立并实际运行法官与当事人的沟通机制、当事人诉讼档案查阅便利性”,这些指数就是典型的直接以当事人需求为出发点,具体考察人民法院司法供给的有效性。

[15]如“破产案件办理”指数就吸收了世界银行的“办理破产”指标的评估方法,“诉讼程序质量、实体裁判质量、投资者保护、案件管理”等指数吸纳了世界银行“执行合同、保护中小投资者”两项指标的核心理念及其部分二级指标,二级指标中的“强制执行力度、促进公平社会环境改善、诉讼服务、诉源治理”等指数体现中国特色,三级指数“行政机关负责人出庭率、针对行政违法行为发出司法建议并得到回复”就充分考虑了中国实际。

[16]中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第49页。

[17]关保英:《行政收费的性质研究》,载《中州学刊》2017年第1期。

[18][美]曼瑟·奥尔森:《权力与繁荣》,苏长和、嵇飞译,上海人民出版社2014年版,第49页。

[19]《史记·货殖列传》。

[20]《韩非子·五蠹》。

[21]在中国,党是领导一切的,江西许多县市成立了优化营商环境工作领导小组,经常是党委书记任组长,行政首长任副组长,办公室设在发改委。党的机关网站上有大量与营商环境有关的新闻及数据。

[22]这种算法参照了世界银行的“前沿距离法”的计分方式(每项指标的得分、排名由它们距离前沿水平的分数排序决定),但做了一定的修正,加入了扣分项,是一种比世界银行算法更为严格的算法。

[23]世界银行《1997年世界发展报告》编写组编著:《1997年世界发展报告:变革世界中的政府》,蔡秋生等译,中国财政经济出版社1997年版,第37页。

[24]各设区市地区生产总值和实际利用外资直接投资数据来自江西省统计局网站。

[25]“要懂得‘100—1=0’的道理,一个错案的负面影响足以摧毁九十九个公正裁判积累起来的良好形象。”中共中央文献研究室:《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第96页。

[26]苏力:《制度是如何形成的》,北京大学出版社2007年版,第53页。

[27]王人博、程燎原:《法治论》,广西师范大学出版社2014年版,第423页。

[28]张泽想等:《“法治运动化”现象评析》,载《南京社会科学》2000年第7期。

[29]对标世界银行的标准,有针对性的推动某些改革,固然可以大幅提高我国在世界银行报告中的排名,但是,一些深层次的问题,并非通过“做指标”就能迅速解决的。应该说,近几年来我国营商环境确实有很大改善,但是否脱胎换骨,尚言之过早。

[30]从党中央到全国人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院,再到地方政府,中国营商法治环境建设由点及面,循序展开。具体来说,党中央顶层设计决定营商法治环境建设的基本原则、方向和重要问题,全国人大立法修法确认和保障营商法治环境建设的成果,国务院制定营商法治环境建设的具体方案,“两高”发布营商法治环境建设的司法解释、文件和典型案件,地方政府因地制宜执行中央关于营商法治环境建设的政策和规范性文件。

[31]《用法治为一流营商环境护航——盘点江西优化营商环境的“法治密码”》,《江西日报》2019年12月10日第2版。

[32][美]迪特尔·哈勒等:《腐败》,诸葛雯译,中国友谊出版公司2019年版,第46页。

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