双向政治轨道：实现民主与法治的平衡

任何一个国家的政治过程都不是单向度的。这似乎是一个不证自明的原理。在一个可以称之为国家的政治实体中，自上而下的政治权力运行乃是必不可少的，否则不足以保障政权之权威。一旦这种自上而下的权威体系被打破，一个政权的存在基础将会受到冲击直至不复存在。历来，中国的王朝更替和西方各国的社会革命多是以自上而下的政治运行轨道被新的轨道所取代为终点的。与此同时，国家的统治根基存在于社会之中，在缺乏社会支撑的情况下，国家实际上难以存续。因此，处于权力体系内部的主张者必须在自上而下的政治轨道之外，重新辟出一条轨道，以利于社会下层的要求反映到政治权力的核心之中，以便国家能够在合法的基础上正常运转。

这也就是说，在通常意义上，国家的政治权力体系存在两个向度截然相反的轨道，一条是自上而下的政治权威流动轨道，一条则是自下而上的政治表达流动轨道。依照费孝通先生的说法，姑且将这种上下互通的双轨制称为双向政治轨道。[2]这两条轨道看似并行不悖，但实际上，两者之间存在着十分复杂的关系。

一方面，在两者相互配合和相互补充的情况下，两者构成一个国家政治事务的主要内容。古德诺在对政治与行政作出经典性划分时，十分明确地指出，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关，每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是: 政治与行政”。[3]“政治与指导和影响政府的政策相关，而行政则与政策的执行相关。”[4]从总体上看，自上而下的轨道更为强调国家意志的执行，其重点在于维护国家权威，接近于古德诺意义上的行政，相反，自下而上的轨道则更为强调国家意志的表达，其重点在于维持社会对国家的影响力，接近于古德诺所说的政治。当然，在不同类型的国家之中，这两种功能的比重是不同的。如果行政功能超越政治功能，亦即自上而下的政治轨道远比自下而上的政治轨道更为重要，则说明一个国家在政治体制上趋向于信任专断的权力，而对来自民间的政治压力视而不见。这种政治体制明显地偏向于专制主义。反之，如果自下而上的政治轨道能够对自上而下的政治轨道产生有效的压力，则说明一国的政治体制更趋向于民主政体。

另一方面，在两者相互对立和相互制约的情况下，两者构成一种微妙的紧张关系。以居于权力体系顶点者的立场来看，来自社会的政治呼声可能产生两种效应。一种是对既有的政治体制和当权者进行支持，这种支持构成统治的合法性基础; 另一种则是反对的声音，这将构成销蚀统治合法性基础的力量。以社会的立场来看，国家的统治同样也具有两种截然相反的功效，一者是维持社会的稳定，构建良好的社会秩序，一者则是限制自由，在某些情况下甚至直接侵害政治共同体成员的权利。

迄今为止的政治史无不是这两条轨道相互碰撞和相互调整的历史。前资本主义社会从总体上来说倾向于维持自上而下的权力秩序，连初民社会都不能例外。以资本主义社会的发展来看，自由资本主义时期强调自下而上的政治轨道对自上而下的政治轨道的严密控制，国家权威被限缩在极其有限的范围之内。而随着资本主义社会的发展，福利资本主义逐步展现在人们的视野之中，国家权力开始膨胀，国家的权威也日渐为人们所接受，甚至是欢迎。但福利资本主义以及与之相关的社会民主主义并非没有敌人，新自由主义对此也持抨击的态度。进入民主宪政时代以后，人们对国家权威的态度大致能够达成两个基本的共识: 首先，国家权威是必要的。人类自告别自然状态的丛林法则相约进入文明社会以来[5]，便隐含着一个基本判断，即有国家比无国家要好。无政府主义曾经在一段历史时期内流行，但终究未能成为主流学说。相反，即便是最为激进的自由主义者，如哈耶克和诺齐克，也不会拒绝国家的存在，只不过他们希望在最大程度上限制国家权力的范围。其次，国家权威以尊重社会、尊重人性尊严为前提。易言之，即便人们需要强调国家的权威，强调自上而下的政治轨道的正当性，也必须对其进行严格的控制。此种控制可分为权力的内在边界和外在控制两种，前者将自然权利作为权力行使的内在边界，国家权力不可在无法定理由的条件下侵害自然权利，后者则将自下而上的政治轨道视为控制自上而下的政治轨道的工具。在这两种共识之下，权力与权利实际上达成一种平衡状态: 权力有其能动性，然以保障权利为其内在目的; 作为权力的目标，权利一方面服从权力，另一方面对权力进行外部制约。

如果一个社会需要走向民主与法治，则需要从总体上接受上述两种共识，实现双向政治轨道的平衡。对于当代中国来说，当前的政治体制改革实际上必须对双向政治轨道之间的关系作出正面回应。我们假设，主政者和人民共同期望创造一个民主与法治的社会，那么，双向政治轨道之间的关系需要作出一系列重要调整:(www.xing528.com)

第一，限制自上而下的政治轨道的范围，以法律形式对国家权力进行内部约束;

第二，拓宽自下而上的政治轨道，使之能够对国家权力产生外部约束;

第三，实现双向政治轨道的平衡。

在这种看似简单实际上却颇为困难的调整策略中，很显然要充分借助民间治理的功能。在没有民间治理的良性结果予以支撑的条件下，政府自发地对自身权力予以限制是难以想象的，而没有良好的民间治理，社会组成人员也难以自觉对国家权力进行外部约束。此处涉及民间治理的内部效应，即培育合格的社会公民，留待下一章详述。这里需要回答的问题是，在双向政治轨道中，民间治理何以是必要的。为此，我们需要审视当代中国复杂的国家与社会关系。