清末民初政治研究：民主政治与政治参与

四、民主政治与政治参与

(一)民主政治

国家与社会的关系如何，特别是君民或官民关系如何，是衡量古今中外任何一个政治共同体政治水准的根本问题。古老的中国长期盛行君主专制主义和官本位，缺乏真正意义上的民主传统。古籍中虽曾偶尔出现过“民主”一词，如天命成汤“代夏作民主”^[103]，但其本意无非是统治者为民做主。历史上的政治家、思想家也曾总结过政权兴亡和国家盛衰的教训，或从积极意义上提倡“重民”“贵民”“保民”“亲民”“悦民”“顺民”“和民”“抚民”“恤民”“安民”“惠民”“利民”“富民”“裕民”和宣传“民惟邦本”说(这里的“民本”观念就其主体而言实质上是“君本”，也可以说“君本”和“民本”是一种“主辅组合”或倒“阴阳结构”)，或从消极意义上谴责“骄民”“疾民”“残民”和宣传“君舟民水”说，其着眼点和立足点都在于君主、官吏和宗庙社稷而不是民。换言之，其目的不外乎通过轻徭薄赋，“节用而爱人，使民以时”而避免“失民”并达到“得民”的效果。至于颠倒是非的君“养民”“畜民”之论和别有用心的“瘠民”“弱民”“防民”之策，则更等而下之。以上几个方面相结合，便构成了历代封建专制统治者所谓“宽猛相济”的驭民之术^[104]，根本就没有丝毫民主的迹象可言。事实上，中国传统的封建社会既不可能产生资本主义(如本书第一章第三节所述)，也不可能产生近现代意义上的民主，中国的民主、共和与宪政思想是鸦片战争后从外部传入的。

民主(Democracy)一词的含义比较广泛，它出自古希腊人的创造，来源于希腊文demos(人民)和kratein(统治或治理)两者的组合;而古罗马人则根据其母语——拉丁语的含义，将res(事情或事务)和publicus(公共)结合在一起，称其民选政府制度为republic(共和国)^[105]。根据我们的理解，无论是民主还是共和，其本意都是人民主权、人民统治，人民权力、人民治理。也就是说，国家(包括各种国家机器和官员)的一切权力来自人民，为人民所有、所治、所享，人民才是国家的主人。这种近现代意义上的民主，虽然是西方资本主义现代化社会变革的必然产物，也并非十全十美，但却具有重要的普适性价值，其主旨就是为了“阻止权力的滥用”，以“确保政府不致变得像老虎那样可怕”，或者成为“稳定政府形式”的“根基”，“能够使政府关心人民的幸福”^[106]。这样，民主就不是哪一个阶级的专利品，民主在本质上便与独裁专制相对立，无论这种独裁专制的主体是皇帝还是军阀或政党领袖。作为一种立国和治国的政治制度，民主政治是全人类迄今为止所有政治制度中收效最好、弊端最少、危险最小的一种。不过，民主政治若要成功并持久，除了统治者能够尊重民意或社会舆论外，各个参与主体至少需要养成尊重法律和公共秩序、少数服从多数而多数又尊重少数的习惯，以及平等、宽容、妥协与合作的理性精神。否则，就会演化成独裁专制或无政府状态，甚至引发革命^[107]。民国初年的政治生态就是如此。另外，更需要弄清楚，民主政治中的民主并不是中国传统君主专制制度下的为民作主，而是人民自主;也不是中国传统的重民、贵民，而是人民自重、自贵。当然，这里的民也不是传统的“臣民”或“奴隶”，而是人权平等、人格独立的国民或公民。“何谓国民，曰，天使吾为民而吾能尽其为民者也;何谓奴隶，曰，天使吾为民而卒不成其为民者也。故奴隶无权利，而国民有权利;奴隶无责任，而国民有责任;奴隶甘压迫，而国民尚自由;奴隶尚尊卑，而国民言平等;奴隶好依傍，而国民尚独立。”^[108]如同整个现代化一样，在世界各国政治民主化的过程中，中国与西方走着不同的发展道路：西方的民主是一种内源早发型的民主，主要是通过其国内资本主义因素的不断生长、资产阶级力量的不断壮大而逐步积累、成熟起来，最终推翻了封建专制，建立了民主政治制度，外部因素的影响居于次要地位。而中国则是一种外源后发型的民主，即在自身缺乏民主传统和资本主义因素的条件下，外来因素的冲击、刺激和示范成为其产生的原初推动力。当然，这样说并不意味着民主的获得来自别人的“恩赐”，而是只能靠中国人民的觉醒和争取，还需要结合自己的国情从事新的创造。如果只进行简单的移植、模仿或嫁接，便很难在中国生根、开花和结果。所以，要在中国实行民主政治，就必须经历一个艰苦奋斗和逐步“中国化”的过程。

民主政治无不立足于两大基本原则：(1)人民主权原则或主权在民原则。这是18世纪法国启蒙思想家卢梭的政治学说的核心。卢梭认为国家的主权(即最高统治权)必须体现人民的公意，亦即全体人民的共同意志;主权就意味着公意，惟有公意着眼于公共利益，能够给每个人带来公共幸福。这种体现人民公意的国家主权自然应属于全体人民。卢梭还特别强调了立法权与行政权的关系，指出“立法权是属于人民的，而且只能是属于人民的”^[109]。立法权是人民主权的主要表现形式，而行政权必须从属于立法权，因为政府是根据人民的意志行使行政权的机关，它是公仆，是主权者委托的执行人。国家的官吏不是人民的主人，人民可以委任他们，也可以撤换他们。(2)分权制衡原则。这是另一位法国启蒙思想家孟德斯鸠在英国学者洛克分权论基础上的创造。孟德斯鸠有一句为人熟知的名言：“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”^[110]由于滥用权力是一种普遍存在的现象，因而必须实行“三权分立”和“权力制衡”。也就是把国家的立法权、行政权、司法权交给不同的国家机关执掌，通过法律规定的方式，使其既互相牵制，又互相保持平衡。

在辛亥革命的准备时期，孙中山曾反复阐发过主权在民和权力制衡的思想，已如本书第四章第三节所述。中华民国成立后的1912年2月，孙中山召集临时参议院同盟会籍议员讨论临时约法，他对于未将“五权宪法”纳入约法表示不满，并特别强调：“我今已说要定一条‘中华民国主权属于国民全体’，一以表示我党国民革命真意义之所在，一以杜防盗憎主人者，与国民共弃之。”^[111]3月，孙中山颁布的《中华民国临时约法》开篇即正式规定：“中华民国由中华人民组织之，中华民国之主权，属于国民全体。”《临时约法》还规定人民有选举及被选举之权、有应任官考试之权、有陈诉官吏违法损害权利之权、有请愿于议会之权，有言论、著作、出版、集会、结社、法律诉讼等基本权利。尽管这些规定在实践中并未得到完全确实的保障，“五权宪法“也未被纳入约法之中，不无遗憾，但孙中山对主权在民和权力制衡两大原则的重视及其理论上的贡献则是值得充分肯定的，也是值得我们在当前的政治体制改革中认真借鉴的。譬如，对于改革开放以来公共权力领域腐败现象日趋严重的倾向，通过思想教育以加强道德内约，通过严厉打击以增强法律的威慑力，都是完全必要的。但思想教育和严打又不是万能的，根本的办法则在于建立行之有效的对于公共权力的民主监督机制(如党内监督、党外监督、舆论监督等)和权力制约机制，特别是后者^[112]。

大体说来，民主政治也有两种形式：一种是直接民主制，意指人民作为国家的主人直接参与政治活动和公共事务的管理及决定，而不通过中介和代表。最典型的实例就是古希腊的城邦制度——一种相对简单的、原始意义上的民主政治。在希腊城邦那里，凡是人民需要且比较重要的事情，都由人民自己来定，他们定期地在广场上集会，进行讨论和表决。根据顾准的研究，希腊城邦的民主政治有几项突出的成就：(1)确立了一切政府官员必须通过公民选举产生的原则，以及官员的任期制和不准连任制;(2)建立了包括宪法和雏形民法、行政法在内的以法治国制度，并且“所有的人都要立誓遵守法律”，任何人不得违反;(3)建立了防止官员滥用权力的独特的罢免制度——陶片(或贝壳)放逐制(Ostrucism)，确保官吏必须对人民负责，即真正成为“公仆”;(4)设立了专供平民控告官吏和贵族的“申诉法庭(Heliaou)”，建立了包括法官和大陪审团(人数很多，有时多达百人)在内的人民司法制度，以确保审判的公平和公正^[113]。这些成就及其所体现的政治智慧和基本精神对近代西方的政治变革产生了深远的影响。另一种是间接民主制或代议民主制，意指人民通过选举自己的代表来行使国家权力，管理国家和社会公共事务。对于这两种民主政治形式的适用范围，国内外众多学者都进行过研究，大多数人认为代议民主制更适合人类社会的发展趋势，因为“现代社会的规模、复杂性和差异性都远非古希腊的城邦所能相比”^[114]。不过我们以为，世界上并不存在任何一种完美无缺的政治制度，但相对而言，如果把较大范围的代议民主制与较小范围的直接民主制结合互补，也许是更为明智的选择。在领导革命的过程中，孙中山也曾就这两种民主政治形式作过多次论述。在早期，孙中山非常推崇欧美的代议制。他指出，由平民革命以建国民政府，凡为国民皆平等享有参政权;大总统由国民公举;议会以国民公举议员构成之;制定中华民国宪法，人人共守。这实际上就是欧美资本主义各国所实行的代议政治，孙中山将其称之为“间接民权”。辛亥革命后建立的中华民国，开始实践孙中山“间接民权”的理论。但由于前述的种种原因，这种实践可说是半途而废或变了质。冷酷的现实使孙中山从“实业兴国”的美梦中迅速醒悟过来。他痛心地感到：“中国在亚洲首创共和，本总统欲将中国造成新世界，不意事与愿违，以致十年以来，徒去一满清帝国之名，国民受官僚专制之实，亡清余孽窃据政权，国家将亡，民不聊生，与本总统所欲造之民国大相背谬。”^[115]在总结教训的基础上，孙中山决心走“彻底革命”的道路，以求中国问题的“根本解决”。于是他的思想开始了从旧三民主义向新三民主义的转变。孙中山认为，仅有代议制是不够的，因为在“代议政体旗帜之下，吾民所享者只一种代议权耳”。所以他说：“20世纪之国民，当含有创制之精神，不当自谓能效法于十八九世纪成法而引为自足。”“吾人今既易专制而成代议政体，然何可故步自封，始终落于人后。故今后国民，当奋振全神于世界，发现一光芒万丈之奇采，俾更进而底于直接民权之域。”^[116]孙中山甚至认为：“代议制不是真正民权，直接民权才是真正民权。”他所说的直接民权，就是指国民必须有选举权、罢免权、创制权和复决权。1917年，他将四大民权写进《民权初步》一书，强调必须具备这四大民权，才算得上纯粹的民国。1921年，他在一次演说中把人民享有直接民权当作民权主义成立的前提。1924年国民党一大期间，他专门就直接民权问题作了系统的论述，并列为大会通过的《国民政府建国大纲》的重要内容。总之，孙中山认为，实行选举、罢免、创制、复决四大直接民权，人民才算真正行使了主权，而没有四大直接民权，就根本谈不上主权在民。这种直接民权理论虽然在民国时期没有也不可能付诸实践，但联系历史上“还政于民”的呼声和改革开放以来中国政治体制改革的实际进程，也不妨在一定范围内逐步进行试点。譬如，在实行了10多年卓有成效的村民自治、村委会直选的基础上，已完全有必要也有条件选择某些省市着手推进乡镇长、县长、区长、市长以及大学校长等的直接民选，从而将自上而下的改革和自下而上的改革紧密结合起来，将乡村民主与城市民主、“草根民主”与“精英民主”紧密结合起来，不断提升中国社会主义民主政治的质量和声誉。

民主政治同时也是立宪政治。宪法是由人民公决或投票决定的国家的根本大法，是任何统治者执政的依据。美国独立战争时期的政治思想家潘恩在《人权论》一书中写道：“宪法不仅是一种名义上的东西，而且是实际的东西。它的存在不是理想的而是现实的……宪法是一样先于政府的东西，而政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的决议，而是建立其政府的人民的决议。”^[117]卢梭认为，要实现人民主权，保障人民的自由和平等，就必须实行法治，法律“只不过是公意的宣告”和“公意的行为”，是由人民根据“共同意志”制定的。他说：“当全体人民为全体人民作出规定时……这种行为，我们就称之为法律。”^[118]这就是说，民主政治需要与法制相配合，以宪法和法律做保障，任何人包括各级官员和政府机关都必须遵守。对于中国这样一个长期实行人治、侧重伦理道德和自我约束的国家，实行立宪政治，以便有法可依、有法必依、违法必究、执法必严显然是至关重要的。民国初期，资产阶级革命派也曾制定了几部法律，其中最有代表性、影响最大的就是具有宪法性质的《临时约法》，它确立了主权在民、权力制约的基本原则，被孙中山看成民主共和的主要象征。但是，由于它存在着因人立法(专为限制袁世凯而改总统制为内阁制)，极不完善(如关于总统、国会、内阁之间的权力关系含混不清，缺乏对中央与地方关系的规定)等缺陷，加之军阀、官僚、政客的破坏，最终变成了一张废纸。立法者在当时固然有不得已的苦衷，但缺乏长远目光和深思熟虑毕竟是立法之大忌。这些缺陷也是后来者在立法时需要审慎考量并加以避免的。

作为民主政治的基石，普遍选举制在所有的民主国家起着更为关键性的作用，甚至可以说没有普选就没有真正的间接民主和直接民主，也就没有现代民主政治实现的可能。因为普选是代议民主和直接民主的基本前提，是实现民主政治的必经途径。正是在这一意义上，亨廷顿才说“选举是民主的本质”。首先，普选制排除了政治权力长期由少数特权集团无条件垄断的可能性，选举实际上是全体选民按各自的意志自愿地在竞争着的多个候选者之间进行选择。其次，普选可以通过公平竞选和辩论，促进选民与候选者的相互了解，便于选民对当选者的监督和制约，增强当选者的责任心和使命感。再次，普选是提高人民的民主意识、调动人民广泛参与政治的最佳手段。民主政治的核心在于人民的政治参与，政治参与本身就是人民行使民主权利的表现。因此，要实行民主政治就“必须在实际上确保每一个成年公民都拥有投票权”^[119]，也就有必要尽量减少对选民及候选人资格的限制，最大限度调动人民参加选举的积极性。但是，民国初期不仅不存在民选官的任何迹象，而且代议民主的各种选举也都难如人愿。在选举制度方面，1912年颁布的《参议院议员选举法》《众议院议员选举法》及第一届国会选举的局限性，已如本书第九章第一节所述。再就省议会议员的选举来说，当时颁布的《省议会议员选举法》及其施行细则一直被沿用，其主要缺陷也是严格限制选民资格，以及实行复选制和议员名额完全按选民比例产生。其中，选举资格(包括性别、受教育程度和不动产等)的限制，不仅剥夺了一般劳动人民和妇女的选举权与被选举权，而且把大部分工商业资产者排除在外。结果，旧式士绅和上层知识分子几乎垄断了各省议会的全部议席，议员的代表性严重不足，极大地影响了省议会与民众(包括工商业资产者)的关系。而复式选举的最大弊端则在于选民不能直接选举产生省议员。其具体的方法是：各省以道(第二届起改为旧府属)为单位将全省划分为若干个复选区，每一个复选区以县为单位分成若干个初选区，每一个初选区由若干投票区(点)组成;先由各县初选产生初选当选人，再由初选当选人互选选出所在复选区的省议员。由于选民不能直接选出省议员，致使议员与选民相互隔离脱节。至于省议员的名额全部按照选民数量产生，造成各地区之间议员人数的极大不平衡，变相鼓励不法之徒在选民数量上造假，人为地制造并激化各地区之间的矛盾。以浙江省为例，第二、三届省议员选举时，有些县能产生20余名省议员，而20多个县竟连一名省议员也没有，不公至极。该省1912年第一届省议员选举，全省登记的选民为1185048人，占总人口的6.3%^[120];1918年第二届选举时增加到3188809人，占总人口的15.1%^[121];1921年第三届选举时增加到8149757人，占总人口的36.5%^[122]。与西方各国选民占总人口比率的增长^[123]加以对照，便不难看出，民初中国在妇女及未满21岁男子没有选举权及诸多资格限制的情况下，选民数量中的舞弊冒报是不言而喻的。据《申报》的总结报道，当时选举投票的作弊方法也花样繁多：一是雇人不停地循环投票，是谓“磨豆腐”;二是拿到大量选票后组织多人围坐一处填写姓名，是谓“折冥锭”;三是事前把大量选票预放在投票箱内，是谓“带胎来”^[124]。于是，表面上投票率很高，但真正投票的选民并不多。此外贿选也是公开的秘密：“吾浙议员客岁投献，察其时，皆以运动当手段，欲得一高名享尊荣，出钱以购，甚至五十元百元一票。”^[125]省议会成立后，极少理会一般民众的各种要求，一般民众也很难向其表达自己的愿望。议会脱离民众，漠视民意，民众自然对议会抱冷漠、不支持甚至敌视的态度。当然，也不可否认有一部分议员为维护民主共和制度和人民利益而奋斗的精神，但就总体来说，民国初期各级议会的民意基础十分狭隘，议员自成一个集团，成为既得利益者，把自身的利益看得比民意更重要，因而常常任由军阀势力摆布。省议会如此，国会更是被明目张胆的贿选所左右。这种选举只能越来越悖离民主政治的本意。

斗转星移，沧海桑田。从清末民初以至今日，历史的脚步已跨越了整整一个世纪。中国再也不是当年那个贫穷落后、任人宰割的中国了，人民再也不是那种奴隶般任人驱使的人民了。经由新中国多次社会民主改革和大规模的普选演练，中国人民的政治觉悟和社会地位不仅大大提高，而且在私权领域享有比较广泛的“当家作主”的自由权利，在公权领域也获得了相对普遍的选举权和被选举权等多项政治参与的民主权利。这种巨大的进步是国内外的有识之士有目共睹的。不过，实事求是地说，以宪法规定的人民主权的根本原则来衡量，中国现阶段的民主还属于较低层次，尚未完全摆脱以往赋予型民主的痕迹。譬如，直接选举基层人民代表和递进式间接选举基层以上各级人民代表的做法在一定时期当然十分重要，但前者越来越流于形式，场面隆重而所起作用不大，后者则多为“长官意志”所左右(大多入选者也是党政官员)，难以真实表达广大民众的公意;而通过直选产生的农村村委会和城市社区居委会又非国家的一级政权机构，仅仅是村民和居民的自治组织。于是，在国家政权与民众关系方面，就存在着诸多隔膜和张力，与真正的人民民主、人民“当家作主”的理念有很大差距。这仍然是传统的“国家强于社会”^[126]之遗风在今日的体现;同时也说明，与快速发展的市场经济相比，中国的政治体制改革确实任重而道远。我们以为，为了使国家“公仆”“勤务员”不致变成人民的“主人”和“老爷”，为了从根本上遏止官场日益严重的腐败现象，就必须在选举制度上进行前所未有的创新，将已有的行之有效的民主制度推进到一个更高层次。事实上，四川步云乡的乡镇长直选就是一个成功的先例，只不过未引起人们的足够重视罢了。榜样的力量是无穷的。如果说1978年安徽小岗村第一个实行大包干揭开了中国经济体制改革的序幕，那么20年之后，1998年四川步云乡的乡镇长直选也将成为中国政治体制改革中逐步推行“民选官”的突破口。“这种直接民主的扩大，将会提升中国民主发展的程度和质量，提高中国人的政治参与程度。”^[127]当然，这也是一项关系改革开放全局的战略性抉择，既不能盲目冒进，一哄而起，又不可长期犹豫，无所作为。关键在于全社会要提高认识，在稳步推进改革进程的基础上出以大智慧、大谋略、大手笔，也需要社会各界的积极配合和大力支持。一言以蔽之，晚决不如早决，主动优于被动。至于百年来时或出现的所谓中国人“民智未开”“不懂民主”的陈词滥调，及实践中限制人民权利，维护自身既得利益的行径，也不奇怪。历史的车轮已然并会继续一往无前地将他们抛在后面。

两党或多党之间的合作与竞争同样是资产阶级民主政治中的应有之义。除了一定的阶级性之外，政党作为公民与国家机关之间联系的桥梁或纽带，也是国家权力转换和掌控的轴心，是政治共同体的推进器、加油机和调节阀。政党的稳定存在既是公民行使民主权利的基本保证，又可合法地监督政府或各党之间互相制约。更为重要的是，政党政治是与议会政治联系在一起的。民国初期，政党政治有一个复杂的发展、蜕变过程，在全国是这样，在省一级也不例外。袁世凯解散前的省议会，进步党、国民党两相对峙，尽管风波不断，但尚有隐然两党政治的样子。袁死后恢复的省议会，进步党、国民党已不复存在，议会内便只有军阀操纵下的派系政治，且规模和作用已大不如前。具体而言，在省议会内，以复选区为归属的观念强化，其分野不再依据政治主张，而是以地域归属相与结纳。议员们区域自限，毫无政见，在讨论表决时，不分是非曲直，不为全省利益或其他地区人民着想，凡符合本地区利益者一概赞成，不合者一概反对;在选举某些职位时，则以籍贯为投票的依据，否则，必须通过金钱疏通。两者皆无，则索性不合作或暗中破坏，使投票难以进行，影响议会的正常运作。如此变化，与西方国家议会政党的历史刚好相反，给人以时光倒转的感觉。按说，政党之存在为议会政治的必要条件，议会要发挥其代议、立法、制衡的基本功能，就必须有健全而成熟的政党运作其间，并确保各党在法律规定的范围内进行自由竞争。当然，党争、政争既有互相制约和彼此促进的积极作用，也会产生一定的副作用，但这是政党政治和议会政治必然要承受的代价，无须大惊小怪，问题只在于如何将这种代价减至最小。然而在民国初期，由于各政党的不健全不成熟，更由于军事强权的普遍介入，当时的政党政治和议会政治在整体上却是另一番景象：意气盖过政见，私利胜过民意，依附多于独立，恶斗多于善举，负面大于正面，代价大于收获。(www.xing528.com)

此外，当时整个国民素质的低下、传统专制政治的影响等，也在一定程度上制约了政党政治和议会政治的良性发展。当然，民初的政党政治和议会政治尽管令人遗憾，但相对于传统的专制统治而言，毕竟在中国社会转型特别是政治转型的过程中有其进步意义，不可一概抹杀。鉴于民初政党政治和议会政治变质的教训，以及中国封建官场习惯于“替民作主”所带来的弊端，为了在新的历史条件下发展和完善全国人民代表大会制度以及中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，确保人民当家作主的权利，有必要积极探索并不断完善人大代表中社会各阶层的当选比例，使较多有专门知识的党外人士和各阶层群众通过法律程序当选为人大代表;同时应不断扩大人民政协的社会基础，健全人民政协参政议政的职能与机制，尽力避免使“政协委员”仅仅成为一种荣誉头衔^[128]，进一步增强社会主义民主政治的活力。

(二)政治参与

政治参与是政治学的一个基本概念，也是民主政治的核心。美国学者亨廷顿和纳尔逊在《难以抉择》^[129]一书中将政治参与定义为“平民试图影响政府决策的活动”，突出了政治参与的主体必须是平民，而非政客。这个界定有几个重要的规定性：(1)政治参与仅仅指活动而不包括知识、态度等心理因素。尽管有关的政治知识、政治兴趣、政治能力和效能感对政治行为有直接影响，甚至起着决定作用，但这毕竟不是政治行为，不是政治活动本身，因而不能将其当作政治参与的必要因素来对待;(2)政治参与是指平民即普通公民的政治活动，而不包括那些政治职业者的政治行为，普通公民非角色化的政治行为才是政治参与;(3)政治参与主要指试图影响政府决策的活动;(4)政治参与包括试图影响政府的所有活动，而不论这些活动是否合法、是否产生了实际效果;(5)政治参与不仅包括参与者本人自发的影响政府决策的活动，而且也包括那些受他人发动而进行的影响政府的行为。根据上面几点，我们认为，政治参与是指一个国家的公民个人或团体以某种方式介入政治过程并对政治系统的运行及结果施加影响的努力和活动。

政治参与主要包括体制内参与和体制外参与两种。所谓体制内参与，一般是指在承认现存政权和政治制度合法性的前提下，希望通过影响政府决策，实现某种政治理想的方式。譬如清末新式士绅即绅商阶层的地方自治运动、立宪派的国会请愿运动以及民初的国会选举等，其优点在于可以凭借合法外衣，投身参政实践，深入宣传，扩大影响，教育群众。

第一，清末绅商阶层通过地方自治提高了国人的参政意识，争取并扩大了参政权，在一定程度上改变了原有政权的性质。绅商阶层之所以积极从事地方自治活动，其目的就是要进一步争取参政议政权以及某些地方行政权，以部分地“减杀君权”，而使自己成为“未仕之官”，这本身就是他们参政意识提高的表现。1904年在民族危机和清末新政中成立的东三省保卫公所，其章程内容就反映了这种权力的竞争。该章程规定：“地方一切新政及寻常诉讼，两造情愿由公所公断者，则概由公所董事秉公办结，地方官亦不得过问。”办理保甲、团练，由公所派专员筹款，“其捐项名目、军装、制度，但有本地方民人公认，即可施行无碍，本国及他国官长皆不得阻挠”。并宣称：“本公所以本地人力、财力办理本地民事所有一切内政，原有十分自主之权，同人当效其死力，合其团体，以保此权利为第一要务。无论何国，皆不得施其官势兵力，致损我民人自主之权。”^[130]又如苏州的市民公社，成立之初的自治权只限于公共卫生和消防等方面：“夫言地方善举，宁啻救火一事;言道路、工程，宁啻修街道、通沟渠;言卫生，宁啻清洁污秽;而言自治范围，亦宁啻善举、道路、卫生数端”^[131]。随着地方自治活动的深入，市民公社开始要求“振兴市面，扩张权利”，“更且助宪政之进行”，力图成为“独立社会之起点”^[132]。不久其权力很快扩充到治安冬防;民初又逐步发展到税务、金融、物价以至军需杂务等诸多方面。另如1905年以李平书为总董的上海总工程局成立后，不仅为上海的市政建设和社会公益事业作出了突出贡献，而且从外商手中收回自来水公司归为商办，还阻止了法租界当局企图侵占两条河浜主权的阴谋。1909年该局改组为上海城厢内外自治公所后，在财政税收、接办官契、管理学务等方面进一步扩大了行政权力，在一定程度上部分地改变了原有地方政权的封建属性。同时，清末自治机构的领导者均由地方选民互选产生，现任官吏、军人、巡警不得当选，更使得拥有经济实力的绅商阶层得以跻身于各级自治机关，掌握了自治机构的相当一部分领导权。据有关统计，在清末民初苏州15个市民公社的197名正副社长、干事中，商人占169名。正是由于绅商阶层掌握了自治机构的部分行政管理权，就使得国家地方政治权力逐步下移，打破了传统的官僚地主一统天下的格局。此外，在清末的地方自治运动中，绅商阶层尽管还比较软弱，还很难摆脱封建地方官府的操纵，但为获得更多参政权欲望的驱使，也在一定程度上力图摆脱官权的束缚。当时，社会舆论比较活跃，“政府举措有不当于民意者，舆论得挟其所见，起而与之抗争。虽以政府之腐败，官吏之专横，亦且慑于众议，不能不屈己以从众”^[133]。而有些地方自治团体就乘势利用这种舆论武器，揭露官府的弊端，与之进行权力竞争。1908年(光绪三十四年)，民政部在下达给各省督抚的命令中所说“近年迭接各省士绅禀报，开办自治，私拟章程，多未合法，甚有误解自治之义，举动辄出范围”^[134]，实际上就是这种抗争的反映。

第二，1908～1910年立宪派组织的多次国会请愿运动，更进一步调动了各界民众参政的积极性。国会请愿运动从一开始就体现了一定的群众性。当1908年的国会请愿运动进入高潮时，先后有10余省派代表入京上请愿书。各省签名人数可谓成千上万，如江苏达1.3万多人，山西达2万多人，河南达5000余人，北京八旗人士有1600余人，安徽达4600多人，山东达数千人，湖南达1万多人，直隶达1000余人，浙江达8000余人，广东达1.1万多人。各省签名总数可近10万人左右^[135]。特别是第三次请愿期间，各省咨议局及民众团体突破了前两次少数代表请愿、多数群众签名的方式，大都在省内举行了浩浩荡荡的游行，形成了名副其实的全国性群众运动，向清政府施加了压力，支持了入京代表的请愿活动。其中，直隶、湖北、奉天、河南、四川、贵州、陕西、福建、山西等地的群众集会和游行请愿尤为突出。在直隶，1910年10月5日，各界群众1000余人集会，会后由李向辰等12人领衔列队向督署进发。队前高举黄色大旗，上书“顺直人民呈请代奏速开国会”的大字。总督陈夔龙在群众的强烈要求下，答允代奏。一些群众表示，“第三次请愿如再被驳，愿作第四次之后援，语多激烈”，也有一些绅民“探询请愿近况及研究第四次进行方法者，亦日必数起”^[136]。湖北群众早在7月间即召开大会，提出了“不开国会，不承认新捐税”的斗争口号。9月下旬，又召开2000余人的特别大会。10月16日，汉口同志会向咨议局递交了陈请速开国会建议书，咨议局旋即审查通过，并转呈总督代奏。11月2日召开全省大会，公决上书日期，并议决各团体推举领衔代表两人，会员全体出动请愿。奉天至10月中旬，全省已有20多个城镇举行了集会，参加群众均在1万人以上，并函告咨议局，准备到省请愿，签名者达30余万。河南10月16日在开封游梁祠开会，到会者3000余人，当场签名。会后列队到抚署衙门，“抚署门前，为之雍塞，呼吁之声，喧天震地”;巡抚宝繸接见了代表并允为代奏。接着，群众队伍赶赴咨议局，绅民宣称，“如此次请愿无效，学则停课，商则罢市，工则休作，咨议局亦不许开会，群起以死力争”^[137]。四川第三次请愿时签名人数超过3万。10月30日，各界召开大会，与会者6000余人，会后到督署请愿，总督赵尔巽答允代奏。贵州于11月2日在省城召开大会，有4188人游行至抚署请愿。陕西于10月23口召开了有1万余人参加的大会，会后整队游行到抚署请愿，5000余人签名。福建于10月30日，全省9府2州群众5000余人，前往督署请愿。总督松寿接受了请愿书，“万岁声震全市”。山西于10月21日召开了1000余人的群众大会，议长梁善济发表演说：“如三次请愿仍归无效，决定以两主义对待之，积极主义则联合各省数十百万人民，重整旗鼓，相继进行，以死力争;消极主义则各省咨议局一律解散”。会后有百余人打着“人民全体请愿国会”的大旗至抚署请愿。巡抚丁宝铨赞成速开国会，当即答允代奏^[138]。这种大规模的群众集会游行是中国历史上前所未有的，充分证明部分国人政治参与意识的觉醒。第三次国会大请愿之后，清廷被迫作出一定让步，宣布提前三年召开国会，一个重要原因就是感受到了国人参政意识觉醒的巨大压力。然而，由于清廷的这种让步仅出于“恐惧”而非“明智”，又对请愿者的进一步要求采取严厉的镇压手段，结果事与愿违，终于将立宪派逼上了离心和反叛的道路。

第三，民初的国会选举为民众的政治参与提供了难得的机会，有利于提高民众的参政能力。譬如，1912年底到1913年3月的第一届国会选举，在中国历史上是破天荒的第一次，尽管存在着很多的缺陷，但其积极意义却不容低估。在这次全国范围的选举中，共登记选民4000万，占全国总人口的9.98%左右;参加投票者400万，占登记选民的10%，均比清末咨议局的选举扩大了24倍。此外，有些地方投票率相当高，下表即是江苏省江宁县选民在10个投票所投票状况的统计^[139]。经由计算可知，江宁县选民人数共计30407人，投票数为24226票，弃权票为6181张，投票率平均高达79.7%。当然，这与江宁县曾是南京临时政府的所在地不无关系。但是，随着北洋军阀的倒行逆施，这种民众参与的机会就不复存在了。

至于体制外政治参与则是指不承认现存政权的合法性，以推翻现政权为主要目的的政治运动。譬如清末此起彼伏的农民起义和资产阶级领导的辛亥革命，以及革命党人为了反对袁世凯和各派军阀的独裁专制所进行的革命战争。虽然这些斗争或者归于失败，或者连遭挫折，但它们对近代中国政治民主化进程的推动是不应忽视的，也是不可否定的。

美国学者亨廷顿指出，政治参与是政治现代化的标志，而政治稳定则依赖于或取决于政治制度化和政治参与两者之间的“比率”^[140]。他还将政治参与的程度区分为三个层次，即“在最低层次，参与只限于少数传统贵族和官僚精英;在中等层次，中产阶级已经介入政治;在高度参与政体里，上层、中产阶级和广大平民都可分享政治运动”^[141]。从这一角度观察，无论是新政改革中的清末，还是民主共和政体建立又迅速蜕变的民初，中国现代性的政治制度都处于很不完善的草创阶段，体制内参与程度因统治者的独裁专制和缺乏制度保障而处于“最低层次”和“中等层次”之间。这就是说，中国资产阶级虽已介入政治，但却受到种种限制，特别是广大工农和妇女被拒之于政治参与门外。在这种情况下，再加上当时非规范性政治权力多元化的矛盾纠葛，体制外的参与便成了迫不得已的必然选择，整个社会也随之陷入长期的分裂、纷争和动荡不宁之中。历史的经验教训表明，要推进中国的政治现代化并维护政治稳定，关键就在于必须同时提高政治制度化水平和政治参与程度，在两者之间保持一种相对的平衡关系。这一平衡关系在中国深化政治体制改革的实践中理应引起政治家和学术界的高度重视。