二、“起衰弱而救颠危”的预备立宪
清政府实施新政数年后，其弊端日渐暴露，很快引起了绅商阶层和广大百姓的强烈不满。黄遵宪就批评说：“其所用之人，所治之事，所搜刮之款，所娱乐之具，所敷衍之策，比前又甚焉，辗转迁延，卒归于绝望。然后乃知变法之诏，第为避祸全生，徒以媚外人而骗吾民也。”[36]梁启超则更为失望，愤然写道：“外国侵压之祸又如此其亟，国内种种社会又如此其腐败，静言思之，觉中国万无不亡之理。每一读新闻纸，则厌世之念，自不觉油然而生。”[37]与此同时，反清革命风潮日益高涨，以慈禧为首的清朝统治者惶惶然不可终日。正是感受到了愤怒情绪的迅速积聚和各种压力的急剧膨胀，清朝统治者意识到单靠前期新政的枝节变革已不足以挽危救颠，乃不得不转而接过了维新派“君主立宪”的口号，祭出了“预备立宪”的还魂法宝。当然，对于当权者来说，这也是一步险而又险的险棋。
追溯立宪思想的起源，早期维新思想家如郑观应、王韬、薛福成等人，曾鼓吹设立议院，行“君民共主”之制。不过，那时他们对西方议院的了解十分肤浅，也未提出立宪法的主张。至于开国会、立宪法、实行议会政治、建立责任内阁等观念，直至戊戌变法时期也仅仅处于萌芽状态。康有为在上清帝第二、四、五各书中，曾提出“选议郎”“设议院”“国事付国会议行……定宪法公私之分”等主张。此后又曾建议：“立行宪法，大开国会，以庶政与国民共之，行三权鼎立之制，则中国之治强，可计日待也。”[38]并要求光绪皇帝“即定立宪为国体，预定国会之期，明诏布告天下。”可是，康有为所拟请设立的上下议院，“无事讲求时务，有事集体会议，议妥由总理衙门代奏。事虽议于下，而可否之权仍操之自上，庶免泰西君民争权之弊”[39]。在国会“一时难集”之际，他主张采取的措施，一是“集一国人才而与之议定政制”，二是“听天下人民而许其上书言事”[40]。显然，康氏的上下议院并不具有西方资产阶级权力机构的职能，而仅属封建政权之咨询机构。不唯如此，为有力推行新法，康氏一再强调“唯有乾纲独断，以君权雷厉风行。但当妙选通才，以备顾问”[41]。并宣称：“中国唯以君权治天下而已。”[42]要之，维新派虽礼赞西方民主政治，倡导君主立宪政体，但那只是一个久远的追求目标。戊戌期间充其量只是发端议论而已，既未真正付诸实践，又因维新寿命短暂亦无缘施行。
康、梁亡命海外期间，起初以“保皇”为旗号，但其号召力却每况愈下。在此期间，梁启超较早注意到研究宪法与立宪政体等问题，曾盛赞英国式立宪为“完全无缺之宪法”[43]。1901年6月7日，梁启超在《清议报》上发表《立宪法议》一文，将世界上的政体分为君主专制、君主立宪、民主立宪三种，并比较了其优劣利弊。他的结论是：“今日全地球号称强国者十数，除俄罗斯为君主专制政体，美利坚、法兰西为民主立宪政体外，其余各国则皆君主立宪政体也。君主立宪者，政体之最良者也。”[44]其所以“最良”，既有各强国行之有效为证，又因其符合中国习俗与时势，不仅“采之而无弊”，又可民不怨其上而“永绝乱萌”。他认为，立宪与专制之根本区别在于有无宪法，“宪法者何物也?立万世不易之宪典，而一国之人，无论为君主为官吏为人民皆共守之者也，为国家一切法度之根源。此后无论出何令，更何法，百变而不许离其宗者也。”[45]他进一步指出，“今日之世界，实专制、立宪两政体新陈代谢之时代”，而将来“地球各国必一切同归于立宪而后已”。因此，“采定政体，决行立宪，实维新开宗明义第一事，而不容稍缓者也。”但是，“立宪政体者，必民智稍开而后能行之。日本维新在明治初元，而宪法实施在20年后，此其证也。”由于中国目前条件尚不具备，故“最速亦须10年或15年，始可以语于此”。既然如此，那么就只能首先从事预备立宪，其具体步骤为：
第一，“首请皇上涣降明诏，普告臣民，定中国为君主立宪之帝国，万世不替。”
第二，“派重臣三人游历欧洲各国及美国、日本，考其宪法之同异得失，何者宜于中国，何者当增，何者当弃。……以一年差满回国。”
第三，“所派之员既归，即当开一立法局于宫中，草定宪法，随时进呈御览。”
第四，“各国宪法原文，及解释宪法之名著，当由立法局译出，颁布天下，使国民咸知其来由，下将增长学说，以为献替之助。”
第五，“草稿既成，未即以为定本，先颁之于官报局，令全国士民皆得辩难讨论，或著书，或登新闻纸，或演说，或上书于立法局，逐条析辨，如是者5年或10年，然后损益制定之。定本既颁，则以后非经全国人投票，不得擅行更改宪法。”
第六，“自下诏定政体之日始，以20年为实行宪法之期。”[46]
《立宪法议》是一篇具有纲领性的文字，它不但论证了立宪政体代替专制政体之历史必然性，而且首次提出了“预备立宪”的具体主张。此后，康、梁一派的政治活动中心便逐渐由“保皇”转为争取“预备立宪”，而清廷以后宣布“预备立宪”时，也基本上照梁氏设计之方案去一步一步进行。
在此前后，张謇、康有为、黄遵宪等人也纷纷倡言立宪。张謇从1901年起，即从事立宪活动，曾著《变法平议》，主张仿效日本，“置议政院”，“设府县议会”[47]。康有为于1902年著《公民自治篇》，指出“地方自治为立国之本”，“今吾中国地方之大，病在于官代民治，而不听民自治也”，呼吁变法当先立各省府州县乡市之议会;并上折要求“归政皇上，立定宪法，大予民权”，主张效法欧美和日本，“政制皆由民公议，议员由民选举，地方由民自治。”[48]黄遵宪则断言，“20世纪之中国必改而为立宪政体”[49]。这样，庚子后兴起的这股立宪思潮逐渐蔓延开来。诸如“专制政体之不能存于今世界”乃“理势所必至”[50]，“政体不更，宪法不立，而武备、实业终莫能兴”[51]之类的议论，从1902年后越来越多地出现于报章之上。1902年，美洲保皇会的叶恩等人，更直接上书游美的贝子载振，要求“各州县开地方自治会议，准其自治，久之开各省议会，又久之开议院于京师，确立宪法，满汉民族同担义务，同享利权。”[52]同年，侍讲学士朱福诜亦上书朝廷，建议立宪。由于资产阶级改良派自1902年后以立宪为主要的政治目标，因而有立宪派之称呼。
要求立宪真正形成为一种全国性的运动，是从1904年开始的。是年2月10日，日、俄两国为争夺东北三省和朝鲜而相互宣战。腐败的清政府无力制止，遂宣告“严守中立”，任由两强在中国领土上大打出手。该年1月，调署云贵总督丁振铎和云南巡抚林绍年洞烛机先，虑及日俄开战后中国“必受侵削”，乃联衔电奏朝廷，请仿日本明治维新而毅然变法，通告各国，“一切尽行改革，期于悉符各国最善之政策而后已”[53]，实际上就是请求立宪。2月，出使法国大臣孙宝琦条陈时政，就行政、用人、理财、练兵诸事提出政见，尚无新奇之处。3月22日，孙又联合出使大臣胡惟德、张德彝、杨兆
电请变法，以挽危局[54]。5月中旬，孙氏再上书政务处，要求“仿英、德、日本之制，定为立宪政体之国”[55]。其实此前，出使日本大臣李盛铎在奏折中，已有“请定政体以立大纲”之语;办理商务事务大臣盛宣怀亦奏称：“英德日本之政体，可为效法”;两广总督陶模也“请立议院以除壅弊”，实“暗寓立宪之意”[56]。孙宝琦的上书，正是开明官僚中呼吁立宪的一个典型代表，故天津《大公报》著文评曰：“前者忽有驻法孙星使奏请立宪之举，继又有某某督抚亦以立宪为请，近来课吏校士，亦有以宪法发为问题者。”由此，立宪之机已动，“其潮流已隐隐然而欲涌出”[57]。稍后，《时报》更赞之曰：“吾大国倡言立宪，自驻法公使孙宝琦氏始。事虽未行，然不可谓非朝阳鸣凤已。”[58]慈禧本不喜立宪，军机处和政务处大臣又多系顽固守旧之辈，亦不以立宪为然，故对孙氏奏请置之不理。
不过，孙的上书大大鼓舞了立宪派人士。江浙的立宪派不仅大造舆论，且加紧实际活动，以争取高官显宦的同情与支持，并极力鼓动地方重臣吁请立宪。从5月起，张謇就不断与张之洞、魏光焘商议立宪之事，运动他们奏请立宪，并为之代拟奏稿，汤寿潜、赵凤昌等亦参与研究。其奏稿以日俄战后中国必有大险为警钟，而避难之法唯有变法、立宪，恳请朝廷“仿照日本明治变法，立誓先行宣布天下，定为大清宪法帝国。一面派亲信有声望之大臣游历各国，考察宪法。”[59]张之洞此时并未立即呈奏，而是请张謇探询袁世凯之态度以决进止。于是，张謇于6月致函袁氏道：“日俄之胜负，立宪、专制之胜负也。今全球完全专制之国谁乎?一专制当众立宪，尚可亻幸乎?”并要求袁体察世界大势，效法日本明治时重臣伊藤、板垣诸人，主持立宪，“巍然成尊主庇民之大绩”[60]。袁氏却答以“尚须缓以立矣时”[61]，意在敷衍。此际，江浙立宪派数路并进，运动张之洞、袁世凯虽然暂时受挫，但却于6月初由张美翊拟一说帖转呈军机大臣兼外务部尚书瞿鸿礻几，请瞿倡议“改定宪政”，“先定国是”[62]。7月，张謇与赵凤昌刻印《日本宪法》，寄送清廷12册;复印《日本宪法义解》《议会史》送侍郎铁良省阅。8月，清廷令疆臣各抒筹划东三省之策。林绍年奏称：“无如改专制为立宪法”;署川督锡良则请简重臣游历欧美各国，用资联络[63];盛宣怀亦电请山东巡抚周馥支持自己的主张。最后，清廷开始关注起“议派钦使前往各国，调查各国政治，归而变法”[64]的建议。9月，汤寿潜致章梫转呈瞿鸿礻几两函，内云：“时事不胜言，亦不欲言。顾此心不死，懔懔侨压，又不得不举其大者言之。宪法之义，走以渎吾师者三年余矣。以去就争之，岂非中国一伟人乎?成则人人将繴以铜像，不成则奉身而退，此心可讠凡三光。”[65]瞿鸿礻几接受了立宪派的进言，不仅使立宪之议在军机处冲开了一个缺口，且因瞿氏位尊又见信于慈禧，遂对清廷产生了一定影响。
延至1905年，随着俄军的溃败和日军的胜利，早已勃发的立宪舆论愈益高涨。日俄两国相比较，不论是国土面积、人口数量，还是战时陆海军人数，日本均远逊于俄国。然而，蕞尔岛国的日本竟打得俄国节节败退，使其赫赫积威扫地以尽。受此战刺激，人们竞相探求俄败日胜之由。立宪派遂广泛宣扬，两国一为专制，一为立宪，而立宪国“所以为战者，独一无二，则人人皆自为战而非为他人战是已。欲人人自为战而非为他人战，非立宪自由国度所不能”，故君主专制国与立宪自由国相遇，“专制国未能有支持者”[66]。《中外日报》刊文称：“鉴于日本之胜而知黄种之可以兴……鉴于俄国之败而知专制之不可恃，数千年相沿之习庶几可捐。此二者之观念入人至深，感人至捷，数年之间必有大波轩然而起，虽政府竭力阻之，吾知其不能也。”[67]《时报》亦评论说：“世界进化之运及于20世纪，举全地球中万无可以复容专制政体而存立之余地”，“则我中国一片大地中自不容有专制政体之存在”[68]。一时间，类似言论举不胜举，仿佛同文同种之东邻以立宪致强，竟能以亚挫欧，以黄种胜白种，隐然为中国指明了方向。由此，“天下之人，皆谓专制之政，不足复存于天下”[69]，士大夫以立宪为请，“主者日多”[70]，“上自勋戚大臣，下逮校舍学子，靡不曰立宪立宪，一唱百和，异口同声”，以至“立宪之声，洋洋遍全国矣。”[71]
不独报章上连篇累牍呼吁立宪，官僚队伍中奏请立宪者亦日见增多，一些满洲权贵也置身其间。是年2月29日，出使日本大臣杨枢奏请“变法大纲，似宜仿效日本”，定为立宪政体[72]。4月，户部主事陈黻宸给瞿鸿礻几上洋洋八千言条陈，明言：“以一不立宪国居群立宪国之间，不待远识之士，而知其不可为矣。……必立宪而后君尊，必立宪而后民安，必立宪而后大清可万年而无患。故以今日而言外交，言内治，惟立宪二字，强于百万之师。”[73]入夏后，慈禧召见端方，端方以立宪为请，并谓“立宪则皇上可世袭罔替”，西太后闻之有所触动[74]。7月2日，直督袁世凯联合江督周馥和鄂督张之洞奏请立宪，以12年为期，并请简派亲贵大臣赴各国考察政治[75]。随后，周馥又单独奏请实行三权分立和地方自治的立宪政体[76]。粤督岑春煊亦电奏：“欲图自强，必先变法;欲变法，必先改革政体。为今之计，惟有举行立宪，方可救亡。”[77]奕匡力、瞿鸿礻几及其他“枢臣懿亲亦稍稍有持其说者”[78]。这样，8位总督中，滇、粤、江、鄂、直5督奏请立宪，川督奏请派员游历各国。军机大臣奕劻和瞿鸿礻几，加上林绍年、孙宝琦等巡抚和出使大臣，纷纷奏请立宪。故自7月初起，枢府大员连日会议，讨论立宪之事。4日，商讨了派员出洋考察政治问题[79];9日，正式决定了遣使出洋之事[80]。16日，清廷发布上谕：“特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员，分赴东西洋各国考察一切政治，以期择善而从。”[81]27日，又加派商部右丞绍英随同前往，是为“出洋考察政治五大臣”。(www.xing528.com)
考察政治朝命甫下，“人心思奋”。立宪派欢欣鼓舞，盛赞“朝廷以实心变法之意宣布天下”[82]，称此举“为中国前途盛衰之关键”〇10。从此，“人人意中皆若有大希望之在前，以为年月之间，必将有大改革以随其后。”〇1至9月24日，五大臣在北京正阳门外火车站登车启程时，遭到革命党人吴樾的炸弹狙击，载泽、绍英身受轻伤而未能成行。10月25日，清廷改派山东布政使尚其亨、顺天府丞李盛铎取代徐世昌(徐已授巡警部尚书)和绍英，随同载泽、戴鸿慈、端方出洋。此次考察兵分两路：载泽、尚其亨、李盛铎访问日、英、法、比等国;端方、戴鸿慈游历美、德、俄、意、奥等国，分别于12月2日和11日出发。
0〇1《论五大臣出洋事》，《大陆》“纪事”，1905年7月。
1〇《读十四日上谕书后》，《时报》1905年7月18日。
1906年7月中旬，五大臣除李盛铎改任驻比公使未回外，先后分道归国。他们回国后，“皆痛陈中国不立宪之害及立宪后之利”[83]，具折奏请“特降纶音，期以五年，改行立宪政体”;“开馆编辑大清帝国宪法，颁行天下”[84]。考政大臣奏请立宪，社会舆论相与鼓吹，但清廷上层不少人仍心存疑虑，顽固派更公然阻挠。为此，载泽特单独上一密折，“力言今日国势民情，均非立宪不可”[85]。针对不少人担心的“立宪有妨君主大权”和“立宪利汉不利满”的顾虑，他写道：“盖宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优。于是设为疑似之词，故作异同之论，以阻挠于无形。彼其心，非有所爱于朝廷也，保一己之私权而已，护一己之私利而已。顾其立言则必曰：防损主权。不知君主立宪大意在于尊崇国体，巩固君权，并无损之可言。”接着，他列举日本宪法中规定的君主大权17条后指出：“以此言之，凡国之内政外交，军备财政，赏罚黜陟，生杀予夺，以及操纵议会，君主皆有权以统治之。论其君权之完全严密，而无有丝毫下移，盖有过于中国者也。”他还向慈禧特别说明：“今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限。”他又特别强调，立宪不仅可保“皇位永固”，且可使“外患渐轻”“内乱可弭”，“若守一隅之见，为拘挛之语，不为国家建万年长久之祚，而为满人谋一身一家之私，则亦不权轻重、不审小大之甚矣。”恳请慈禧当机立断，“不为众论所移，不为浮言所动。”[86]慈禧原先曾毫不含糊地声称，立宪之事，只有“候调查结局”，证明于君权“果无妨害”后才可“决定实行”[87]。载泽此奏呈上，“两宫览后，大为感动”。接着，戴鸿慈、端方于8月25日奏请：“立颁明诏，先定国是。以15年或20年为实行立宪之期”，“参酌中外统筹大局，请改定全国官制，为立宪之预备。”[88]端方又上《请平满汉畛域密折》，着力从消弭革命风潮方面入说，认为“唯有于政治上导以新希望，而于种族上杜其所藉口”，即实行立宪，改定官制，“满汉并用，唯才是举”，方能摆脱举国“丛怨于政府”“迁怒于满人”的困苦处境[89]。此外，军机大臣瞿鸿礻几、荣庆等也各有陈奏，其意见与考政大臣“已渐归一致”，于是“朝廷立宪之意始决”[90]。
9月1日，清廷颁布上谕，正式宣布预备“仿行宪政”。从考政大臣回国到此时，前后仅一月有余，其速度不能说不快。但这道煌煌上谕说了一大堆空话，关于立宪的原则仅有实质性的两句：一是“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”;另一句是立宪“必从官制入手，次第更张”，“视进步之迟速，定期限之远近”，“再行宣布天下”[91]。此上谕一公布，立即在朝野上下引起了强烈反响。革命派抨击此举为“逆胡枭杰”阻遏民族革命风潮之策，“借立宪之美名，以为笼络人心之计”[92]。顽固派则极力阻挠反对，诬蔑立宪有剥夺君权、败坏国家、贻误大局、不合国情、内外不安等六大过，要求“查核”考政大臣，立停预备立宪活动[93]。立宪派则欢呼雀跃，称此为“我国历史以来五千余年未有之盛举”，“是千百年来世界上惊天动地的事情”[94]。他们以极大的热情和幻想，奔走呼号，“破涕为笑”;“旬月之间，薄海内外，欢呼庆祝之声动天地”[95]。梁启超曾描写说，人民盼立宪“如渴望饮，如饥望食，如寒望衣，如日曷望荫，如风雨望蔽，如蹩望杖，如瞽望相，如临河望筏，如涉险望梯，如久病望医，如大旱望云霓霖雨。”[96]立宪派寄望如此之殷，就在于他们将立宪视若救亡强国的灵丹妙药，既然上谕已下，“自今以往，其必变专制而为立宪，已丝毫无所容疑”[97]。几年的呼吁终于有了结果，立宪派如释重负，梁启超致函蒋观云称：“今夕见号外，知立宪明诏已颁，从此革命政治问题，可告一段落。此后所当研究者，即在此过渡时代之条理何如。”[98]这大体反映了立宪派的普遍心态。以此为契机，立宪派积极活动起来，谋求组织团体，参与政权。据统计，在预备立宪运动中，各地建立的立宪团体将近80个，影响较大的有：康有为将原保皇会改为国民宪政会，梁启超在日本东京建立的政闻社，郑孝胥、张謇等在上海建立的以两广总督岑春煊为后台的预备立宪公会，杨度、熊范舆等在东京建立的宪政讲习会(宪政公会)等。立宪团体的比肩而起，进一步推动了立宪运动的蓬勃发展。
立宪上谕发布的第二天，清廷派载泽、世续、那桐、荣庆、袁世凯等共同编纂官制改革方案，由奕劻、瞿鸿礻几、孙家鼐总司核定。9月6日，设新官制编制馆于恭王府之朗润园，以杨士琦、孙宝琦为提调，下设起草、评议、考定、核定四课，整个编纂工作几乎完全控制在袁世凯手中。刘厚生曾道破此中奥秘：袁氏“想借官制改革的机会，把军机处裁撤，按照立宪国的责任内阁制由首相组织内阁。再拥护庆王做国务总理大臣，自己做副总理大臣。至于各部的大臣，则由首相推荐，称为中央政府。等中央政府成立之后，再议改革各部官制。如此，则一切用人之权，都操在庆王之手。说穿了，就是在世凯之手。”[99]编制馆草拟之方案中，采纳立宪派建立内阁以专责成的要求，拟设外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、法、农工商、邮传、理藩等11部，每部设尚书一、侍郎二，不分满汉，立内阁以为合议之地，“分之则为各部，合之则为内阁，出则为各部长官，而入则为内阁政务大臣”。内阁设总理大臣一人，左右副大臣各一人，同时拟撤销军机处，设集贤院、资政院、都察院等机构直隶朝廷，监督内阁。11月6日，清廷发布上谕，宣布实行厘订的中央新官制。此官制大体分为不变、改变、合并、新设四类：如内阁、军机处、外务部、吏部、学部及宗人府、翰林院、钦天监、銮仪卫、内务府、各旗营、侍卫处、步兵统领衙门、顺天府、仓库衙门等机构，保持原样不变。尤其大权所寄之军机处，仍“为行政总汇”，“勿庸复改”[100]。此其一。巡警部改为民政部，户部改为度支部，兵部改为陆军部(准备设立之海军部及军咨处未成立前归该部办理)，理藩院改为理藩部，刑部改为法部(掌司法行政)，大理寺改为大理院(掌司法审判)，都察院改设都御史、副都御史(掌纠察)。此其二。将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部，财政处并入度支部，练兵处、太仆寺并入陆军部，工部并入商部，改为农工商部。此其三。增设专管轮船、铁路、电线、邮政的邮传部，并拟设立资政院、审计院等。此其四。
这个中央新官制形式上有点类似西方三权分立的政治制度，即内阁、大理院和准备设立的资政院分主行政、司法、立法大权，也有了某些符合时代内容的新的气息。但在实际上，清廷的官制改革“唯汲汲以中央集权为秘计”[101]，尤以确立满族亲贵的垄断地位为急务。首先，官制改革立有“五不议”之说，即军机处、内务府、八旗、翰林院、太监事不议。军机处不撤，“轮班值日，听候召对”的规制仍“照旧行”[102]，大权自然仍直接操在君主手中。其次，各部堂官号称“不分满汉”，结果11部之中，汉官5人，满蒙贵族6人。外务部尚书名义上虽是汉人，但在其上又增加满人管部大臣和会办大臣掌握实权;度支部、陆军部等几个重要的部，也都操于满人手中。最后，新官制规定军机大臣不得兼各部尚书及其他差使(外务部例外)，同时以陆军部渐收各省所练新军，以度支部纳地方财政于中央，以后又调袁世凯、张之洞入军机处，阳为尊崇，阴实裁抑。这样，地方督抚的命根子财权、兵权日遭削夺。似此集权中央、集权于满族亲贵的做法，自然使那些寄厚望于清廷改革的汉族官僚和立宪派大失所望。
1907年6月，清政府又宣布改革地方官制。按规定，将各省学政改为提学使，按察使改为提法使，增设交涉使和巡警、劝业两道，裁撤分巡、分守各道，分设审判厅，并规定东三省“先行开办”，直隶、江苏“择地试办”，统限15年内各省一律改革完毕。改革地方官制之始，清政府就提出：“废现制之督抚，各省新设立督抚，其权限仅与日本府县知事相当，财政、军事权悉收回于中央政府”[103]，将矛头指向了地方督抚势力。从上述改革措施来看，清廷对各省督抚之权，一为分散之，二为渐次收拢之。然而，此举不仅因地方疆臣的暗中对抗而收效甚微，反而加剧了满汉统治阶级之间、中央与地方之间的矛盾，从而引发了统治阶级内部颇为激烈的“丁未政潮”。
庚子以降，清政府内部便形成了以袁世凯为首的北洋派和以军机大臣、外务部尚书瞿鸿礻几为首的“清廉”派。前者以首席军机大臣奕劻为后台，后者以两广总督岑春煊和都察院的御史为奥援，两方互相攻讦，势成水火。如1904年奕劻、袁世凯借西征军费报销陷害岑春煊案、御史蒋式惺揭露奕劻存巨款于汇丰银行案、岑春煊揭发粤海关道周荣曜贪污并贿赂奕劻案;1905年御史张元奇弹劾奕劻次子挟妓宴饮于市案、瞿鸿礻几借印花税攻击袁世凯案等。此后，随着清廷“仿行宪政”上谕的颁布和官制改革的开始，这两派的矛盾冲突进一步升级。前面提及的袁世凯以责任内阁取代军机处的方案虽然被清廉派所扼，但在袁和奕劻的策划下，两广总督一职却落入袁的亲家周馥之手，岑春煊先后被改任云贵总督、四川总督;袁派还取得东三省总督(徐世昌)、奉天巡抚(唐绍仪)、署吉林巡抚(朱家宝)、署黑龙江巡抚(段芝贵)的大权，引起朝野强烈反响。在瞿鸿礻几的暗中援引下，岑春煊以赴川就任、请求觐见为名，于1907年5月1日入京，连续4次被慈禧召见，并被授为邮传部尚书;岑乘机攻击奕劻搞假立宪，贪黩成性，引用非人。与此同时，瞿鸿礻几的同乡、御史赵启霖上折指控段芝贵以1.2万金在天津买歌妓杨翠喜献给奕劻之子载振，又从天津商会王竹林处措10万金作为奕劻的寿礼，才得以由道员跃升巡抚。慈禧阅后大怒，当即下令撤去段职并进行确查。而载振则急赴天津与袁密商，采取偷梁换柱之策和操纵报刊“更正”之法，使此案查无实据。结果，负查案之责的载沣和大学士孙家鼐以“毫无根据”覆奏，慈禧即以“任意诬蔑”罪将赵启霖革职。一时舆论大哗，言官们也上疏抗议，要求重查此案。但是，由于奕劻让其子奏请开去农工商部尚书及一切差使得到批准，此案遂不了了之，奕劻和北洋派乃得逃脱逆境。5月27日，奕劻向慈禧“独对”，极力夸大两广“匪情”，提出让岑春煊重任两广总督，得到同意，岑遂被排挤出京。随之，原本倾向于清廉派的御史恽毓鼎受袁贿赂(1.8万金)及拉拢，于6月16日呈递弹劾瞿鸿礻几的奏疏(为农工商部右侍郎杨士琦事先所拟)，致使瞿次日即被开缺。为彻底消弭后患，北洋派和恽氏又准备了参劾岑春煊的封奏，攻击岑“屡调不赴，骄蹇不法，为二百余年来罕见”;附片中列举岑犯有“贪、暴、骄、欺”四大罪，还提及岑与“逆党”康有为、梁启超、麦孟华等有关系，由御史陈庆桂上奏。继而又伪造了岑与康、梁、麦诸人在《时报》馆前的合影，由奕劻面呈慈禧。慈禧亦惊亦恐，当即谕令将岑罢免[104]。丁未政潮枝杈横生，波滚浪翻，突出地暴露了清朝统治集团内部错综复杂的派别斗争，既导致了其权力结构中扬满抑汉政策的变本加厉(不久后袁世凯亦遭贬)，又消解了清廉之士和言官的制衡作用，进一步动摇了清王朝的根基。此外，清廉派的失败尽管对与之相联系的资产阶级立宪党人造成了一定打击，但也透露出朝野上下倾向立宪者开始“合流”的趋势，而且随着形势的发展，这种趋势还会不断增强。
为了缓和统治阶级内部以及国家与社会的矛盾，清廷不得不再进一步，筹备立宪。并于1907年8月将两年前设立的考察政治馆改为宪政编查馆，“编译东西洋各国宪法，以为借镜之资，调查中国各行省政治，以为更张之渐”[105]。1908年8月27日，清政府颁布《钦定宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》，并附有详细的“逐年预备事宜清单”，宣布“预备立宪”期限为9年，9年后召开国会，推行宪政。《钦定宪法大纲》共23条，包括正文“君上大权”14条和附录“臣民权利义务”9条。其中的某些规定首次以法律的形式在一定范围内限制君主大权，突破了传统的无限君主制;也首次以法律的形式规定了臣民的权利义务，这是几千年封建旧律所从未有过的。然而，该大纲的结构本身却是反民主的，它的重点则在于维护“君权”，置民权于次要的附从地位。宪政编查馆在进呈“宪法大纲”奏折中称：“首列君上大权，以明君为臣纲之义，次列臣民权利义务，以示民为邦本之义。虽君民上下同处于法律范围之内，而大权仍统于朝廷。”[106]大纲的序文中也载明：“君上有统治国家之大权，凡立法、行政、司法皆归总揽。”[107]这都清楚地表明了制定宪法依据的仍然是“君为臣纲”“民为邦本”之类的封建专制主义的纲常观念，其目的在于“巩固君权”。就大纲的内容来说，尽管它也规定了一些人民在法律允许范围内的言论、出版、著作、集会、结社的权利和自由，但侧重点并不在此。其“君上大权”则规定：“大清皇帝统治大清帝国，万世一系，永永尊戴”;“君上神圣尊严，不可侵犯”;皇帝拥有颁行法律、发交议案、召集关闭解散议院、设官制禄、黜陟百司、编定官制、统率陆海军、宣战媾和、订立条约、派遣使臣、宣告戒严、发布命令、紧急时限令人民自由、总揽司法等等大权。此外还进一步规定，“凡法律虽经议院议决，而未奉诏令批准颁布者，不能见诸施行”，“用人之权，操之君上……议院不得干预”，“凡一切军事皆非议院所得干预”，“国交之事由君上亲裁，不付议院议决。”[108]这就难怪“宪法大纲”一出笼，革命派即口诛笔伐，猛烈攻击，斥之为“巩固君权之宪法大纲”，不仅无异于专制，“其为毒将甚于专制”[109]。
《钦定宪法大纲》颁布不久，光绪皇帝和慈禧太后先后于该年11月14日和15日死去。不满3岁的溥仪“入承大统”，改明年(即1909年)为宣统元年，并以光绪之弟、溥仪之父载沣“监国为摄政王”[110]。26岁的载沣掌权后，为巩固垂危的清朝统治，一方面由皇族统率军队，以“足疾”为名罢斥袁世凯，令其回籍“养疴”，任命自己的弟弟载洵为海军大臣、载涛为军咨处大臣，以集权于皇族亲贵和中央;另一方面开缺奏阻立宪之陕甘总督升允，革职玩误宪政的甘肃布政使毛庆蕃，做出强力推行立宪的姿态，并为此而诏令颁布《城镇乡地方自治章程》《厅州县地方自治章程》和《法院编制法》，要求各省务必在1909年和1910年成立咨议局，中央成立资政院。
1907年9月，清政府曾下诏筹设各省咨议局，上谕宣称：资政院为议院之基础，“但各省亦应有采取舆论之所，俾其指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储材之阶……”[111]次年7月，又颁发了宪政编查馆拟定的《咨议局章程》及《议员选举章程》，并通令各省迅速成立咨议局，限一年内办齐。《咨议局章程》共分12章62条，按其规定，咨议局为“各省采取舆论之所”，也就是地方上的“民意”机关。其具体职责为：(1)议决本省兴革事项;(2)议决本省岁出岁入预决算、税法、公债及担任义务的增加;(3)议决本省单行章程规则的增删和修改及权利的存废;(4)选举资政院议员;(5)申复资政院、督抚咨询事件;(6)公断和解决本省自治会的争议;(7)接受自治会或人民陈请建议事件等[112]。然而，咨议局议决的一切事项，须“呈请督抚批准”方能生效执行;咨议局的选举和活动等事，也要受督抚的监督，如被认为“所决事件有轻蔑朝廷情形者”和“有妨碍国家治安者”，督抚有权“奏请解散”[113]。通过这一规定，清廷将咨议局置于督抚监管之下，使其在很大程度上成了各省督抚操纵玩弄的工具。
咨议局的议员由各府(州)、县选举产生，但对选举资格有严格的限制。按规定，凡属本省籍25岁以上、30岁以上的男子，并具备下列条件之一者，即分别有选举权或被选举权：(1)在当地办教育或其他公共事业3年以上并有显著成绩;(2)在本国或外国中学毕业或具有同等学历;(3)举贡生员以上出身;(4)曾任文官七品、武官五品以上的实缺官员而未被参革;(5)本省人在本省有5000元以上资产或外省人在本省居住10年以上、有1万元以上的工商业资本或不动产等[114]。另外还规定，“曾处监禁以上之刑者”“身家不清白者”“不识文义者”以及学生、小学教师和军人等，俱不能当选议员。从上述官爵、出身、学历、资产等限制条件来看，广大工农群众及妇女各界的权利显然受到了排斥和限制。从1909年3月起，各省陆续举行咨议局议员选举。选举分两级进行，县一级为初选，获选者再到府一级参加复选，复选当选即为议员。据调查，各省选民合计只有167万人，仅占全国人口总数的0.42%。选举中不仅舞弊涉讼事件频频发生，而且许多选民缺乏热情，并不参加选举。如福州初选时，城区选民“到者仅十分之四”，乡村各选区竟“十不及一二”;广州府有选民1600余人，参加投票者仅399人[115]。各省选举最迟到8月结束。至10月14日，除新疆“地处偏僻，知识未开”暂缓办理外，各省咨议局第一届常会同时开幕。总计选出议员1670余人[116]，大多数是具有功名的官僚、士绅、地主和上层资产者，也有一部分接受过新式教育或留学归国人员，而立宪派及与之有联系的人占居了优势，在立宪运动中推波助澜的领袖人物大都当上了议长。如张謇、汤寿潜、谭延闿、汤化龙、蒲殿俊、吴景濂、乐嘉藻分别当选为江苏、浙江、湖南、湖北、四川、奉天、贵州等省议长，副议长如袁金铠(奉天)、沈钧儒(浙江)、萧湘(四川)、刘崇佑(福建)、丘逢甲(广东)、谭西庚(贵州)、庆山(吉林)等，也都是一些著名的立宪派人物。从议员和议长全部由“选举”产生来看，咨议局大体类似于西方资本主义国家的地方议会。但是，清政府一方面宣称“民性固不可不达”，让人民自由建言;另一方面又说：“民气断不可使嚣”[117]，对人民建言严加钳制。同时还规定，咨议局“不得干予外交，妄生议论”，人民“断不可有仇视外洋之心”[118]，严禁人民的反侵略言行。由此可见，咨议局的作用是十分有限的。不过，立宪派对咨议局则是另一种认识。早在《咨议局章程》发布之初，立宪派就直接将其视为人民参政的地方议会，认为“咨议局为决议机关，督抚为执行机关，与督抚立于对等地位”[119]，督抚且应对它负责。咨议局成立后，立宪派更明确宣称：“咨议局之设，为直省政治监督之机关，亦为直省立法之机关”[120]。事实上，各省立宪派人士正是利用咨议局这一公开的合法讲坛，大力宣传改革专制制度，提高人民的民主参与意识，推动了社会风气的更新与转变。同时，咨议局又是立宪派进行宣传、组织、参政活动的主要场所，立宪运动的步步高涨，与此不无关系。
此外，地方自治的主张也是清末立宪思潮的重要内容之一，而首开其端将其付诸实践的则为一些地方的绅商阶层。如1904年和1905年前后成立的东三省保卫公所、上海城厢内外总工程局等，均属绅商阶层争取参政权的地方自治团体。迫于社会舆论的压力，除要求各省成立咨议局外，清廷对地方自治也不敢怠慢，并于1906年钦准由直隶、奉天两省先行试办。1908年又将地方自治列入预备立宪“事宜清单”。1909年初，清政府正式颁布《城镇乡地方自治章程》，规定“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主”;城镇乡各设自治公所，议事会和董事会由选民互选产生，负责管理有关自治事宜;自治范围包括学务、卫生、道路工程、农工商务、善举、公共营业、经费筹集以及其他本地向归绅董办理各事。清廷上谕强调：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚饬所属地方官，选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误，尤须将朝廷惠爱闾阎，官民共济之意，剀切晓谕。”不过，章程中并未授予自治公所立法和监督行政之权，反而规定“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之”，甚至地方官“有申请督抚，解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权”[121]。这就将地方自治完全纳入了官方控制的轨道。尽管如此，清政府以行政手段自上而下予以推行，还是在一定程度上促进了地方自治运动的发展。
在各省咨议局和地方自治机构成立的基础上，1910年10月，清政府正式成立中央资政院。此前的1907年8月，清廷下旨设立资政院，内称：“立宪政体，取决公论，上下议院，实为行政之本。中国上下议院一时未能成立，亟宜设资政院以立议院基础。”[122]资政院总纲中亦云：“以取决公论，予立上下议院基础为宗旨。”[123]这就是说，资政院还不是正式的议院，而是正式议院成立前的一种预备机构，因而它只负有“建言之权，而无强行政府施行之权”。1909年8月颁布的《资政院院章》规定，资政院设总裁2人，副总裁2～4人，由皇帝从卓有勋功的王公大臣及三品以上大员中指派，负责全院事务。1911年的《改定资政院章程》规定，设总裁1人，“以王公大臣简放”;副总裁2人，“以曾任尚书、侍郎、督抚及出使大臣简放。”[124]院内置秘书厅，设秘书长、秘书官;厅下设机要、议事、速记、庶务四科并附设图书室。资政院议员分“钦选”(皇帝指派)和“互选”(各省咨议局互选后由督抚圈定)两种：“凡宗室王公世爵，满汉世爵，外藩王公世爵，宗室觉罗，各部院衙门官，硕学通儒，以及纳税者为钦选议员。各省咨议局议员互选后，由督抚复核咨送者，为互选议员。”[125]实则不论钦选与民选，议员仍基本上由皇亲贵族、官绅、地主和上层资产阶级分子充任。资政院在名义上是“民意”和立法机构，它可以议决国家岁入岁出预决算、新定或修改法律、公债税法及奉旨饬议和人民陈请等事项[126]。但它的一切议决案都要“请旨裁夺”，而且皇帝有权给议员停议、除名的处分，军机大臣和各部俱可对议案提出反对意见。同时，按《钦定宪法大纲》的规定，“凡一切军事，皆非议院所得干预”;用人权和皇室经费等，议员亦无权置议;议决人民陈请事件须“拟具说帖并取其同乡议员保结”[127];直至皇帝有权停止资政院活动，或予以解散。从而大大限制了资政院作用的发挥。经一年多的筹备，资政院于1910年10月正式开院，议员中民选与钦选各半，实际上约有300人[128]，民选议员大多是各省咨议局中的佼佼者。会议历时百日，民选议员呈递了大量议决案，清廷却大多不予理睬，如轰动一时的弹劾军机大臣案，清廷即批示“著毋庸议”，后亦不了了之。相比之下，那些钦选议员大多昏庸衰朽，“甚或窒戾之流”[129]，对宪政既懵无所知，自然“皆碌碌无所表现”[130]，甚或“多不知资政院为何物”，“不能当议员之差”[131]。因此，作为中央一级民意表达的公开场所，资政院的舆论基本为立宪派所掌握，“几位显得卓有能力及善辩之民选议员，已成为该院领导者”[132]。然而，虽说立宪派掌握了资政院的舆论导向，但在颟干页骄僈的清廷的压制之下，民选议员即使辩才超群能“剖析毫芒”[133]，即使“眼光犀利，口齿明快”[134]，即使“声若洪钟”[135]，满口滔滔，也难以有较大的作为。对立宪派来说，他们自然不甘雌伏于这样“非驴非马”的机构之中，不甘屈辱忍受政府的敷衍与钳制，而是要寻找时机，奋然而起，向专制政府发起新的挑战，真正以西方式的国会议员自居，在数千年专制统治的死水潭里掀起民主的波澜。
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