二、民国的建立与民主共和制度建设
武昌起义后，随着各省的纷纷独立和军政府的相继成立，革命的进程自然而然地要把建立全国统一的共和国和中央政权问题，提到议事日程之上。
本来，资产阶级革命派立足于救亡图存的需要，一直宣传着“由小群而进为大群”的“民族建国”主张，期望以“合群”意识的高扬“组织一完全国家”[21]。同盟会成立后制定的《军政府宣言》中，已揭示了建政三序及其基本准则，即由军政府而成立中华民国。武昌起义后不久，鄂军政府谋略处即决定，湖北革命领导机构定名为中华民国军政府湖北都督府，国号改为“中华民国”，以本年(辛亥年)为黄帝纪元4609年，革命军旗为十八星旗等。在这里，虽已标揭出了“中华民国”的新国号，但毕竟当时仅控制着武昌一隅之地。紧接着，各省纷纷独立，而这种“所谓独立，对于清廷为脱离，对于各省为联合”[22]。由于一致对敌的需要，各独立省份之间大都有密切的联络。同时，革命领袖的声望对于各省独立及其相互间的凝聚也发挥了相当的影响。正如孙中山所说的：“时武昌之起事第一日，则揭橥吾名，称予命令而发难者。”[23]武昌首义后不久发刊的《中华民国公报》，曾在10月31日以“中华民国军政府大总统孙”的名义，向“各省同胞”发出布告，号召“各省义军代表，同心戮力，率众前驱……直捣黄龙府，与同胞痛饮策勋，建立共和国。”[24]当时美国的报纸也报道称：“武昌革命军为奉孙逸仙命令而起者，拟建共和国体，其首任总统当属之孙逸仙云云。”[25]而在事实上，革命派掌握了相当的武装力量和地方政权，“南方各省举兵响应充任都督及军、师、旅、团长的多属(同盟会)丈夫团的同志”[26]。当然，在各地“蜂起”过程中，发生地方畛域冲突和局势紊乱或许在所难免。而在海外的孙中山对此亦颇为关心，11月中旬，他已指出：“今之中国似有分割为多数共和国之象，余甚希望国民速建设一个善良之中央政府。”[27]以后甫抵国门，他即宣示：“今之大患在无政府”，而“组织中央政府”，“当今政策，莫大乎此”[28]。另外，从武昌起义到各省响应，难既发于猝然，其进程又如狂飙突进，同盟会预拟的建政程序自然不可能按部就班去进行，但大体上还是遵循着《革命方略》的基本精神。因此，无论就革命派一贯的主张而言，还是按既定的建国计划来说，无论是联合对敌还是争取列强承认，从任何一方面考虑，都必须建立全国统一的中央政府。
在酝酿组建新的中央政府的过程中，一开始即形成了两个中心：一是首义之区的武昌，一是同盟会中部总会所在地的上海。1911年11月7日，湖北都督黎元洪以“义军四应，大局略定，惟未建设政府，各国不能承认交战团体”为由，向各地军政府通电，邀请各省派全权代表来武昌筹组临时政府。由于考虑到战乱之际，各省全权代表恐难迅速赶到，越二日黎又通电各省，提议改采变通之法：“先由各省电举各部政务长，择其得多数票者来鄂”。该电指出，中央拟设内务、外交、教育、财政、交通、军政、司法七部，担任部长者应“声望素著，中外咸知，并能出任政务”。当时，各省已先期推举伍廷芳、温宗尧为外交正副代表，“其余各首长应请协举电知敝省，候汇齐后，其得多数当选者，一面电聘，一面通告”[29]。
黎元洪的通电因芜湖至九江间电缆损坏，下游的江、浙、沪地区未曾收到。11月11日，江苏都督程德全和浙江都督汤寿潜联名致电沪军都督陈其美，提议在上海开会筹建中央政权。此电以美国开国为例，认为美国“所以苦战八年，收最后之成功者，赖十三州会议总机关有统一进行维持秩序之力也”;而“上海一埠，为中外耳目所寄，又为交通便利不受兵祸之地，急宜仿照美国第一次会议方法，于上海设立临时会议机关，磋商对内对外妥善方法”，因而建议“各省举派代表，迅即莅沪集议”。程、汤电并附有集议方法：各省旧咨议局各举代表1人，各省都督府各派代表1人，均常驻上海;以江苏省教育总会为招待所;两省以上代表到会，即行开议，续到者随到随与议;先期讨论有关公认外交代表、对于军事进行的联络方法以及对于清室的处置等问题。次日，江、浙两省都督府派出的代表雷奋等4人亦通电各省，内容与此略同。13日，陈其美通电各省，请派代表来沪，理由与方法同于前两电。至15日，“各省代表陆续到沪者计有10省，即开第一次会议，当议决定名为各省都督府代表联合会。”[30]17日，代表联合会获知武昌亦曾发电邀各省代表赴鄂，但仍认为鄂军都督府可以执行“中华民国中央军政府”的政务，而代表联合会仍应设在上海。
武昌方面对江浙沪提出的仿照美国会议方法，表示赞同，称为“一定不易之办法”，但对开会地点持有异议。黎元洪认为，武昌通电在先，且“广州、桂林、长沙、南昌、九江等处复电，均已派遣代表首途，而湘、赣代表均已先后到鄂”;若鄂军都督府既被认可为中央军政府，代表会议自应在武昌召开，否则，“府会地隔数千里，办事实为迟滞，非常时期，恐失机宜”[31]。由于双方发生分歧，遂不免函电交错，力陈在己方开会之必要性，但在组织一个集议机构以协调各省步骤并讨论组建中央政府这一根本问题上，双方的目标、愿望并无大的差别。后经频繁磋商，至23日方达成一致意见：各省代表联合会迁鄂，但每省仍留1人在沪，以“联络声气，为通信机关”[32]。至此，鄂、沪争当权力中心的纠纷才告一段落。
几乎在各省代表赶到武昌的同时，汉阳已失守，武昌全城陷于龟山北洋军炮火的威胁之中，代表联合会只好移至汉口英租界顺昌洋行的楼上去举行。11月30日，举行第一次会议，到会者为鄂、湘、苏、浙、闽、皖、桂、川、鲁、直、豫等11个省的23名代表。会议推举湖南代表谭人凤为议长，并议决组织中华民国临时政府，在临时政府成立之前，由湖北军政府代行中央政府职权。要成立中央政府，当然须有一份组织大纲。12月2日，代表会又议决了两项重要提议：一是推雷奋(江苏代表)、马君武(江苏代表)、王正廷(湖北代表)3人为临时政府组织大纲起草员;二是“如袁世凯反正，当公举为大总统”。
雷、马等匆匆拟就《中华民国临时政府组织大纲》(下称《大纲》)共3章21条，旋于次日由代表签名公布。该大纲对构成国家权力的总统、议会、行政各部职权分别作了规定，具体为：(1)行政权归临时大总统，临时大总统由各省都督府代表选举，每省投票权仅限1票。临时大总统既是国家元首，又是行政首脑，有统治全国之权(统理外交、内务、财政、军务、交通各部)，有统率海陆军之权;得参议院同意，有宣战、媾和及缔结条约之权;有任用各部长及派遣外交专使之权;有设立临时中央审判所之权。(2)立法权归参议院，参议院由各省都督府各派3名参议员组成之，派遣方法由各省都督自定。其权限为议决临时政府预算、税法、币制、发行公债，议决暂行法律，议决宣战、媾和、缔约，议决设立临时中央审判所，通过对各部长及外交专使的任命和派遣等。参议院所议决事项，临时大总统“如不以为然”，可于10日内交参议院复议。在复议中，如到会参议员2/3以上仍持前议，临时大总统应发交各部执行。“参议院未成立以前，暂由各省都督府代表会议代行其职权，但表决权每省以一票为限。”[33](3)行政机关设立外交、内务、财政、军务、交通5部，每部设部长1人。《大纲》最后规定：“临时政府成立后6个月以内，由临时大总统召集国民会议”;“临时政府组织大纲施行期限，以中华民国宪法成立之日为止”[34]。从上述规定中不难看出，此《大纲》具有一些鲜明的特点：一是受美国宪法的影响，基本上按照美国模式，建立总统制政体。所谓总统制，指国家元首与政府行政首脑集于一身的制度。在这种制度下，国务员对总统负责而不是对议会负责，总统对全体国民负责而不必对议会负责，议会与行政相分离，独立行使职权。《临时政府组织大纲》没有规定临时大总统对参议院负责，国务员与大总统的关系规定为“辅佐大总统办理本部事务”，议会职权中亦未列入对国务员的不信任投票权，特别是各部部长之上不设内阁总理，凡此都表明其采用的是总统制。至于参议员选举大总统，并非每个议员均有投票权，而是每省限投一票，也同于美国十三州代表会议的规定。就连临时大总统对参议院议决事项的一次性否决权，规定以10日为限，也和美国制度相同。二是单从政府组织法的角度来看，大纲的内容极不完整。如在规定了行政权和立法权后，对司法权仅有“设立临时中央审判所”一语，而其机构设置情况却未作规定。资本主义政治制度不管形式上有多大区别，立法、司法、行政三权分立应是其基本原则。按《大纲》的规定，充其量只能算作行政、立法两权分立的总统制。三是循名思义，《大纲》实为组织政府机构的法典。但是，又由于列入了关于最高立法机关——参议院的条款，就已表明它带有某种宪法的性质。《大纲》最后规定其施行期限，于中华民国宪法成立之日截止，也说明了这一点。
依据上述的特征，再检讨《大纲》的有关条文，则其缺点和不足是显而易见的。首先，国体问题及人民的地位、权利和自由，《大纲》中丝毫未曾涉及，不能不说是个最大的缺陷。其次，缺乏司法权的规定，已如上述，即便是立法、行政权的规定，也很不全面。譬如采美国总统制，却无副总统的设置;行政部门仅设5个部，亦不足用;各部在政府中的地位，尤其是与临时大总统、参议院的关系，均未作规定。最后，《大纲》规定临时政府成立后6个月内召集国民会议，组织大纲施行期限以民国宪法成立之日止，也反映了中国民族资产阶级的政治代表设想在短期内实行宪政的躁进心理，而忽视了与帝国主义在华势力和封建势力斗争的长期性与艰巨性，从而给刚刚诞生的中华民国造成了种种厄运。当然，处于清军炮口威胁之下，在戎马倥偬之际，临时草就这一法规作为民主建国的权宜之计，亦未尝不可。同时，《大纲》系武昌革命后民主建制的雏形，其草创发端之功实不可没。
如果说《临时政府组织大纲》还具有民主建设的重要意义的话，那么代表会的另一项决议则是革命党内蔓延一时的向封建势力妥协倾向的产物。武昌起义后，重新出山的袁世凯正在挥戈与革命为敌，而革命党人却企望不经过大的流血牺牲就能迫使清帝退位，实现廉价的全国统一，完成共和使命。为此，他们不惜向封建军阀势力妥协让步，以为只要争取袁氏“反正来归”，清廷即会立刻崩塌，革命便能大功告成。最早在11月8日，黎元洪便致函袁世凯，提出袁“如赞成共和，当推为第一任之总统”[35]。值得注意的是，此函并不仅仅代表黎都督的个人意见，而是武昌方面的所谓“公意”。因为黎函发出的第二天，在前线督师的黄兴亦致函袁氏，内称：“明公之才能，高出兴等万万，以拿破伦、华盛顿之资格，出而建拿破伦、华盛顿之事功，直捣黄龙，灭此虏而朝食，非但湘、鄂人民戴明公为拿破伦、华盛顿，即南北各省当亦无有不拱手听命者。苍生霖雨，群仰明公，千载一时，祈毋坐失。”[36]推崇与期待袁氏之情，跃然纸上。10日，宋教仁在武昌的一次会议上也说，袁如能“转戈北征，驱逐建虏”，“我辈当敬之、爱之，将来自可被举为大总统”[37]。16日，孙中山在致武昌政府电中表示：“总统自当推定黎君，闻黎有请推袁之说，合宜亦善。”“总之随宜推定，但求早巩国基。满清时代权势利禄之争，吾人必久厌薄。此后社会当以工商实业为竞点，为新中国开一新局面。至于政权，皆以服务视之为要领。”[38]而在11月11日，袁世凯派刘承恩和自己的秘书兼英文翻译蔡廷干为代表，赴武昌与黎元洪谈判。黎在会谈中曾明言：“予为项城计，即令返繪北征，克复汴冀，则汴冀都督，非项城而谁?以项城之威望，将来大功告成，选举总统，当推首选。”[39]袁则利用当时局势，图谋攫取共和国总统之位，“于各方面密遣心腹，竭力运动，己则扬言共和政体如何不宜于中国，实则一俟运动成熟，遂尔实行”[40]。经梁士诒和杨度介绍，袁会见了11月6日由刑部出狱的汪精卫，极力笼络，让汪与其子袁克定结为异姓兄弟。袁克定曾向汪提出解决时局之三条件：“举伊父为临时总统”;“南北统一”;伊父对蒙藏用“皇帝名义”。并请汪以此商磋于南方革命党人。11月9日，黄兴复汪精卫电表示：“中华民国大统领一位，断举项城无疑”，“惟项城举事宜速，且须令中国为完全民国。”[41]英国驻华外交官亦出面帮助袁氏，曾向武昌方面提出停战、清帝退位和举袁为总统的提议，作为双方议和的条件。因此，汉口代表会于12月2日作出决定，虚(临时大总统)位以待袁氏反正来归。由此可见，在推举民国首任大总统时，虽有不少革命党人认为非孙中山莫属，但国内各政治派别和外国势力一开始就普遍将目光投在了袁世凯身上。
当汉口的代表们还在开会之际，江浙联军于12月2日攻克南京。消息传来，代表们遂议决临时政府设于南京，各代表于7日内齐集南京，俟有10省以上代表报到，即开总统选举会[42]。此前，宋教仁一直对鄂督之位落于黎元洪这样的旧军官之手颇为恼恨，曾劝黄兴“率第九镇新军夺南京，进略江南地”[43]。当他随黄兴西上武昌后，便马上主张成立中央临时军政府，用意即在控制黎氏，而黄兴则“必欲立一战功而后为之”[44]，此议遂寝。其后，宋教仁又同居正等策动推举黄兴为两湖大都督，以节制黎元洪，此举又遭到吴兆麟等人的激烈反对，斥为重演太平军洪杨内讧之悲剧[45]。宋教仁之所以三番五次有这类动作，实缘于他对窃居新政权要职的旧军官、旧官僚强烈不满。如他私下对北一辉抱怨说：“我欲策率南京新军夺江南诸省以定天下，黄不听而拉余来此，终至我党措于黎之支配之下。”[46]当黄兴率军与清军鏖战之际，宋教仁深感自己的谋划屡次受挫，一时又无事可做，遂于11月10日偕北一辉乘日轮大利丸返沪[47]。至12月初，武昌战局已十分不利，黄兴已于11月底离鄂，于12月1日败归上海。在上海的代表，尤其是陈其美、宋教仁等同盟会骨干，原本对在武昌开会怀有抵触之心，乃顿时活跃起来。就在黄兴、汤化龙等人抵沪的当天，宋教仁、林长民、居正、陶凤集等联名致电各省咨议局：“各省代表早经多数赴鄂，鄂垣军务正紧，急难开议，现由留沪代表电请折回。组织临时政府之议，决不因汉阳之失而阻。目下大局安危，不在一时一地之胜负，实在统一机关之成否。同人在沪公行准备，各代表一到便当开会，一切进行，共矢不懈。”[48]12月4日，宋教仁、陈其美等组织各省都督府代表等召开共和联合会大会，“投票公举黄兴君为假定大元帅，又举黎元洪君为副元帅”[49]。次日，各界代表在江苏教育总会开欢迎大会，黄兴却“起辞，谓才力不胜，拟举首先起义之黎元洪为大元帅，再由各都督中举一副元帅”。并称：“愿领兵北伐，誓捣黄龙，以还我大汉河山而后已。至于组织政府，则非兴所能担任者也。”各代表苦劝，黄初答以“孙中山将次回国，可当此任”，后无奈之下答应，作为孙归国前的“一时权宜之计”可“暂时勉任”[50]。上海方面公举大元帅、副元帅，目的在于保证革命党的领导权，本无可厚非。但陈其美等人宗派观念过深，做法又欠妥当，更兼违反了代表联合会的组织规程，故效果甚差。选举时就已争吵不已，推定后汉口代表仍大为不满，认为上海代表仅为联合会之通讯机关，自无权作此重大决定，何况选举又不合法定人数，遂由黎元洪出面电请沪方取消。与此同时，江浙联军对此举亦持有异议，甚至有人表示绝不受“败军之将”(按指黄兴)的指挥。另外，对汉口代表通过的《中华民国临时政府组织大纲》，一向主张采取法国式责任内阁制的宋教仁啧有烦言，指出其“不适合者颇多”，批评大纲“如人民权利义务毫不规定，行政官厅之分部则反载入，以制限其随时伸缩之便利。又如法律之提案权不明，大总统对于部长以下文官吏之任免权不具，皆其失处也”;并要求各代表在南京开会时再“反复审定”，以免“贻笑大方”[51]。这样，围绕着政府首脑及组织大纲等问题，一时歧议迭兴，使新政府的组建竟陷入动辄得咎、进退维谷的窘境。
12月12日，各省代表由沪、汉齐集南京。14日，举行全体代表会，出席者14省代表40人左右[52]，其中革命派成员约占1/3以上。会议选出浙江代表汤尔和与广东代表王宠惠任正副议长，并议决16日选举临时大总统，并内定由黄兴“暂摄大元帅，组织临时政府”[53]。然而，浙江代表陈毅于15日由鄂抵宁后，向会议报告：“唐绍仪到汉时，黎大都督代表已与会晤，据唐代表称，袁内阁亦主张共和，但须由国民会议议决后，袁内阁据以告清廷，即可实行逊位”[54]。获此消息，代表会议遂又决定暂缓选举临时大总统，虚位以待袁氏，而先承认上海所举之大元帅、副元帅，并于《临时政府组织大纲》中追加一条：“大总统未举定以前，其职权由大元帅暂任之。”[55]如前所述，大元帅之位，黄兴本来一再推辞，鄂、宁两方又表示反对。因此，南京代表会刚一“承认”，黄兴于17日即致电力辞，代表会当天就“改举黎元洪为大元帅，黄兴为副元帅”，而大元帅暂驻武昌，“由副元帅代行大元帅职权，组织临时政府”[56]。此讯一出，一些同盟会成员“以大元帅降到副元帅为奇辱，有在代表会跳踉大叫者”[57]。而代表会一夜之隔，竟将正副元帅颠来倒去，当时有人就评论说，古有“置君如弈棋”之讥，今则举元帅如弈棋，真是如同儿戏。事既如此，黄兴更不肯就职，黎元洪又不能来南京，正副议长陷入尴尬境地，干脆“因病”“因事”去了上海。12月20日，代表会议只好另举景耀月代理议长。次日，黎元洪致电代表会，接受大元帅名义，并委黄兴代行职权。南京之代表会虽一再致电或派代表赴沪促黄兴莅宁组织临时政府，黄兴却迟迟不行，以至12月下旬临时政府还未组织起来。恰在此时，孙中山由海外归国，才打开了僵局。
当武昌起义爆发时，孙中山正在美国科罗拉多(Colorado)州的丹佛(Denver)为筹措起义经费而奔走。当他从报纸上得悉武昌起义消息后，原本可迅速回国，但他认为，“此时吾当尽力于革命事业者，不在疆场之上，而在木尊俎之间，所得效力为更大也。故决意先从外交方面致力，俟此问题解决而后回国。”[58]当时，“与中国最有关系”之列强为美、法、德、俄、日、英六国，孙中山窃谓：“美、法二国，则当表同情革命者也;德、俄二国，则当反对革命者也;日本则民间表同情，而其政府反对者也;英国则民间同情，而其政府未定者也。是故吾之外交关键，可以举足轻重为我成败存亡所系者，厥为英国。倘使英国右我，则日本不能为患矣。”[59]为此，11月初，孙中山离美赴英活动，但成效不大。同月21日，他又自伦敦抵巴黎，24日由马赛乘船回国。12月21日经过香港时，孙与廖仲恺、胡汉民等会谈，主张借外债以解决目前革命政府的财政困难，同时表示虽“袁世凯不可信”，“但我因而利用之，使推翻二百六十余年贵族专制之满洲，则贤于用兵十万”[60]。25日，孙中山抵达上海，受到各界代表的热烈欢迎。次日，孙即召开同盟会最高干部会议，商定大总统人选。在讨论临时政府组织方案时，宋教仁主张采用内阁制，孙即指出：“内阁制乃平时不使元首当政治之冲，故以总理对国会负责，断非此非常时代所宜。吾人不能对于惟一置信推举之人，而复设防制之法度。”[61]最后，除宋教仁外，众皆赞同孙之意见。
孙中山既已回国，举其为总统自是众望所归。12月29日，在南京的17省代表45人及华侨列席代表2人举行临时大总统选举会议。按规定每省只有一票权，事先确定的候选人为孙中山、黎元洪、黄兴。结果，孙以16票的绝对多数当选。当天，根据代表会议的决定，孙致电袁世凯，表示对大总统之职“虽暂时承乏，而虚位以待之心，终可大白于将来。望早定大计，以慰四万万人之渴望。”[62]31日，经孙中山提议，各省代表会议决，正式改国号为“中华民国”，纪元改用阳历，以1912年为民国元年。
1912年元旦，孙中山由沪赴宁。当晚10时，正式宣誓就任中华民国临时大总统职，并发布了《临时大总统宣言书》和《告全国同胞书》，提出了临时政府的任务及对内、对外总方针。由于此前的《临时政府组织大纲》未设副总统，行政仅置5部，“颇嫌疏阔”，宋教仁以湖南代表身份提议，“在大总统外加一副总统，行政各部不加限制，俾有伸缩余地”[63]。1月2日，代表会议采纳此议，修订了《大纲》，增置了副总统一职，将行政各部增为9个部。次日，复选出黎元洪为副总统，并通过了孙中山提出的各部总、次长名单。早在孙中山就职前，革命派、立宪派及湘桂等省都督都对国务员人选有所酝酿，旨在提出代表自己利益的理想人选。其间，立宪派曾露骨地显示出有控制政权的企图(仅将军事、司法两部长留给同盟会)，而宋教仁等少数革命党人则主张全用革命派。对这两种意见，孙中山、黄兴等均加以拒绝。他们主张，革命派应该掌握政权，但也要团结和借重立宪派、旧官僚及其社会影响、经济实力。同时，同盟会又设计了“部长取名，次长取实”的方案[64]，由大总统直接任命同盟会骨干担任各部次长。1月3日，南京《临时政府公报》刊登的“内阁”简任员名单如下[65]：
陆军部总长兼参谋部总长 黄 兴
海军部总长 黄钟瑛
司法部总长兼议和全权大使 伍廷芳
外交部总长 王宠惠
财政部总长 陈锦涛
内务部总长 程德全
教育部总长 蔡元培
实业部总长 张 謇
交通部总长 汤寿潜
陆军部次长 蒋作宾(https://www.xing528.com)
海军部次长兼北伐海军总司令 汤芗铭
司法部次长 吕志伊
外交部次长 魏宸组
财政部次长 王鸿猷
内务部次长 居 正
教育部次长 景耀月
实业部次长 马君武
交通部次长 于右任
南京卫戍总督 徐绍桢
关外都督兼北伐第二军总司令 蓝天蔚
参谋部次长兼议和参赞 钮永键
上海通商交涉使兼议和参赞 温宗尧
议和参赞 汪兆铭
议和参赞 王正廷
议和参赞 胡 瑛
法制顾问 寺尾亨
法制顾问 副岛义一
法制顾问 章宗祥
政治顾问 犬养毅
依据上列名单，9名国务员(总长)中仅黄兴、王宠惠、蔡元培为老同盟会员，刚好占1/3;其他如程德全、张謇、汤寿潜系江浙地区影响极大的旧官僚和立宪派领袖，黄钟瑛为起义的舰长，伍廷芳、陈锦涛乃留学海外、深受西方思想影响之“法界前辈”和“理财专家”，既和革命党人有联系，又曾在清政府任过要职。表面看来，似乎大权并不掌握在革命派手中。但实际上并非如此。程德全原为清朝巡抚，汤寿潜有参与屠杀革命党人嫌疑，此两人在公开场合“不敢吱声”[66]，汤“力辞交通”，竟远走南洋[67]，程则一直“养疴沪上”[68]。新政权创建伊始，兵荒马乱，“财政绝无来源”。故状元公张謇虽然被迫担任了实业总长，却“并未在南京组织公署”。这样，正像有人所写的那样，临时政府如同戏院，虽挂牌写上“聘请某某名角，择吉唱演，而实际并未登台也。”[69]尤为重要的是，按“取实”原则任命的所有次长中，除汤芗铭退出同盟会外，其余俱为同盟会骨干，他们大都代理总长处理部务，制定政令，出席国务会议，实权在握，故当时有“次长内阁”之称。蔡元培就曾指出，“以同盟会派之大总统组织政府于南京，各部总长，自陆军、外交、教育外，皆以非同盟会派之负时望者充之，而次长得与阁议，则大率同盟会，故其时直可谓之同盟会政府”[70]。由此看来，临时政府形式上为各派联合之政权，但实权显然握于革命派之手，表明该政府不仅是一个资产阶级性质的政府，而且是一个革命政府。另外，临时大总统的直辖机关分为两类：一是总统府秘书处，秘书长胡汉民，秘书若干人，下设总务、文牍、军事、财政、民政、英文、电报7科。一是各局，包括法制局(院)、印铸局、公报局、铨叙局等，每局设局长1人。这两类机构之官员，按规定由大总统任命，因而孙中山径自下令任命胡汉民、宋教仁、黄复生、但焘为秘书长、法制局长、公报局长和印铸局长，全系同盟会员。军事机关方面，参谋部为军令机关，不入政府系列，直接隶属大总统，由黄兴兼任参谋总长。另一军事机关为“中华民国陆海军大元帅大本营”，按性质应为最高军事统率机关，例由国家元首兼任，但在民国初创之际，前此黄、黎之大元帅似非军事实职。1912年1月4日，武汉方面争权未能如愿后，黎元洪方在武汉集议决定建立大元帅府，“前此大元帅委托黄副元帅组织临时政府之委任电即从此取消”[71]。然而，此决定与《临时政府组织大纲》中“临时大总统有统率陆海军之权”的规定明显抵触，故《临时政府公报》中，从不见有大元帅府的机构及职官。仅有“大本营兵站”一单位，由黄兴兼任兵站总监，参谋次长钮永键兼任兵站次监，下设之作战局与兵站局，均由参谋部局长兼任，可见大本营兵站与参谋部实乃两个机构一套人马，并不归黎大元帅指挥。直到3月27日，孙中山下令，“民国统一，战事终息，大本营名目，应即取消”，“至兵站局尚有运转等事，未便即予撤除，应暂由参谋部暂行兼管”[72]。从上述名单特别列有兼职议和全权代表以及5名专职或兼职议和参赞可知，南京临时政府成立伊始即加大了南、北和谈的力度，足见其对尽快实现和平统一的重视。此外，以孙中山为代表的革命派确曾长期与外国尤其是日本朝野保持着密切的交往联系。如在辛亥革命期间，萱野长知、宫崎寅藏(号滔天)、犬养毅、池亨吉、大原武庆、山田纯三郎、太田三治郎等一批日本人都曾随孙中山、黄兴在南京、上海、武汉从事秘密活动;日商的“巴号”轮、“御代”轮、“荣城”轮也曾受雇装载军政府所购军火，从吴淞口、下关、虎门、汕头、黄埔运入。至于“内阁”简任员名单上所列法制顾问寺尾亨、副岛义一，“两博士于一月十七日来抵此地。孙逸仙已委为法制顾问，但尚未正式任官。两博士对上述委任亦未正式接受，只是就法律事项善意建陈，对于一切报酬均不领受。”前者对“临时约法的草拟工作出了很大的力量”。而当时在华代表中华民国临时政府上海都督府向三井物产股份公司(原称“三井物产株式会社”)借款的内田良平，也被孙中山委任为外交顾问，并对其颁发了委任状[73]。
按照《临时政府组织大纲》的规定，由临时参议院行使立法权。在临时政府成立之前，各省都督府代表会议已致电各省：“据临时政府组织大纲，参议院由每省都督府派遣参议员三人组织之。即请从速派遣参议员三人，付与正式委任状，克日来宁。参议员未到以前，每省暂留代表一人以至三人驻宁代理其职权。”[74]此后，各省选派的议员陆续到宁。1912年1月28日，参议院成立大会在南京召开，在院参议员与“代表员”共42人，实际出席者为39人[75]，代表粤、湘、鄂、赣、桂、苏、闽、皖、浙、晋、黔、滇、陕、川、奉、直、豫17个省份。在开幕当天，会议推举福建参议员林森为议长，江苏参议员陈陶怡为副议长(旋辞职，由王正廷继任)。在参议员和代表员中，除张伯烈、杨廷栋、谷钟秀、吴景濂、凌文渊、黄群、李素、李
等属立宪党人外，其余绝大多数为同盟会员等革命派，完全可以印证胡瑛、居正等人关于议员中“同盟会之人甚多”“多同盟会员”[76]的说法确系事实。孙中山对参议院寄望甚殷，他曾在成立大会上致词说：“革命之事，破坏难，建设尤难。……建一议，赞助者居其前，则反对者居其后矣;立一法，今日见为利，则明日见为弊矣。又况所议者国家无穷之基，所创者亘古未有之制。其得也，五族之人受其福;其失也，五族之人受其祸。呜呼!破坏之难，各省志士先之矣;建设之难，则自今日以往，诸君子与文所黾勉仔肩而弗敢推谢者也。……诸君子勉哉!各尽乃智、竭乃力，以固民国之始基，以扬我族之大烈，则不徒文一人之颂祷，其四万万人实嘉赖之。”[77]
根据各省都督府代表联合会原先的决议，“代表员”无表决权，但在选举临时大总统、副总统时，直隶代表员谷钟秀、奉天代表员吴景濂都代表各自省份投了票。参议院成立后，代表员表决权问题被重新提出，曾引起一场轩然大波，吴、谷等表示强烈不满，声言辞职。后经讨论，承认各省代表员与参议员有同等权利，风波才告平息。临时参议院的组织及其活动并无专门的参议院条例加以规定，仅以《修正中华民国临时政府组织大纲》中第二章“参议院”第八～十七条之规定为依据，加之现存档案资料不足，参议院的具体活动情况无从详细了解。不过，从《临时政府公报》所公布的各项法令政策来看，参议院对于临时政府的立法和建制工作发挥了积极作用，对于维护民主共和制度、监督政府和健全资产阶级政权体系也尽了相当大的努力。
综上可知，南京临时政府的政权建设具有某些突出特点：一是利用立宪派、旧官僚的附和革命或暂时观望态度，将主要领导权控制在革命派手中。临时政府的9部总长中，“伍廷芳初以代表驻上海，及转司法，仍留沪专任议和事务……各总长多往来宁沪，任部务者黄兴、王宠惠、陈锦涛、蔡元培，余则悉委次长，国务会议亦次长代之”[78]。而“次长取实”的原则，更从实质上保障了权力操于革命党人之手。临时参议院则自始至终由同盟会员占据着多数席位，立宪党人仅有8人，且半数系北方未独立省份咨议局的代表，他们在议院内几乎“未尝敢有所主张者”[79]。这种情况，正如谢彬所评论的那样：“中国同盟会……以居主动者之地位，故其党势隆隆，有如旭日。南京政府之要职，几为此派所独占。”[80]二是突出了总统的权力。在南京临时政府时期，立法、行政、司法三种权力似乎并未完全独立。首先，按照“组织大纲”之规定，临时政府的司法权被置于总统所辖的行政系统之下。直至《临时约法》公布后，法院作为独立的司法机构才从行政部门中分离出来，而此前则未设立独立的司法机构，此后之司法系统也没有健全起来。其次，一般在总统制国家，由议会掌握对总统的监督权，但临时参议院并未明确获得此项权力。之所以形成这种情况，主观上与孙中山等革命党领袖对政权的特殊设想有关。众所周知，孙中山的五权宪法思想中，为避免“议院专制”和议会“挟制行政机关”的流弊，而主张纠察权“也要独立”[81]。显然，将来独立的纠察权并不掌握在议会之手。从客观上讲，由于孙中山受到广泛的拥戴与敬重，在短期内似乎无暇或忽视了对议会监督权作出规定。但不管怎么说，在独立的纠察权尚未建立之前，不对总统权力作出监督制约的规定，则国家权力的行使与制衡机制就不能说是完善的。最后，如前文曾提及，临时参议院的组织、活动无专门条例加以规范，直到孙中山解职时才公布了一份《参议院法》，这就使得参议院在较长时间内相对于大总统而言，在事实上处于疲软地位。即以2月下旬和3月初关于临时政府与华俄道胜银行150万金镑借款风波为例：当时民社骨干分子、鄂籍参议员时功玖、刘成禺、张伯烈与苏籍参议员陈陶怡、杨廷栋等挑起此事，容或别具心肠(详后第八章第三节)，但其前后过程反映出临时政府和参议院所存在的缺陷，则是事实。起先，孙中山已同意财政总长陈锦涛进行这一借款，并以大总统名义咨请参议院开临时会提前决议。而当参议院审查借款合同时，因其中写有“此款为民国之直接负欠，当以其赋税之所入，备为付息及偿本之用”等语[82]，引起激烈争论，结果“议员总数45人，乃以17人到会，14人在场，8人之赞同作为通过。功玖等力争不获，反被议长(按即林森)当场呵斥，声色俱厉，有若囚虏”[83]。3月1日，湖北之民社致电袁世凯、孙中山、黎元洪，指责临时政府签订借款合同是“欺蔽议员”[84]。此前，杨廷栋、陈陶怡、凌文渊曾因临时政府以汉冶萍公司与轮船招商局资财抵借外债而提出辞职，其理由为政府未遵循法律程序，威逼参议员，蹂躏参议院[85]。3月2日，共和建设讨论会也致电孙中山表示，“参议院阿附政府，少数擅决，以全国赋税抵借外款，自造灭亡”[86]。一时间，立宪党人制造的要求解散参议院、拒借外债的呼声甚高。临时政府与华俄道胜银行的借款合同也终于被撤销。可以说立宪派及部分离心之同盟会议员以借款之事发难，其言词确有夸大之处，但也多少反映了同盟会控制之参议院对政府和大总统具有某种依从意味。三是临时政府依然有着武昌代表会议时期的某些弱点，如司法权之未能真正独立，显然还未建立起完全的三权分立的民主共和政体。四是按照同盟会的原来设计，本欲通过军政、训政、宪政的程序，完成革命建国的工作。但武昌革命爆发后，各派反满势力并起，同盟会内部步调亦不一致，故革命初步取胜，即着手于民主宪政制度的建立，并无训政之具体计划和实施。
总的来说，南京临时政府是一个由革命派、立宪派和旧官僚组成的外表联合而实则革命派掌权的资产阶级革命政权。它所采取的是不完全的三权分立的资产阶级民主共和制度，仿效美国总统制而突出了总统的权力，又保证了资产阶级的革命民主性。这一政府的诞生，不仅从政治制度、政权组织形式上宣告了清王朝的覆灭，否定了几千年来的封建君主专制制度，而且其政策、法令对于推动中国的政治民主化进程、促进广大人民的政治觉醒和民主共和思想深入人心，加快社会生活的变迁，都曾产生了巨大的影响[87]。从而使得以后任何复辟帝制的言行都会遭到迎头痛击。同时，南京临时政府又存在着严重的缺陷与弱点。最要者除了向帝国主义和封建军阀等保守势力妥协让步的倾向外，还在于临时政府自身军事实力和财政经济实力的孱弱。所以，它虽然能树立起新的政治合法性的旗帜，却不能有效地行使其权威，无法迅速实现新的统一与稳定。正像章太炎所讥讽的那样，临时政府不能“慑服各省，号令不能下行”[88]，对独立各省只是“电报统一”，而未能“实际统一”[89]。失去了旧权威象征又缺乏政治稳定性的中国社会，已然潜藏着深刻的政治危机，并由此决定了民主共和制度将面临重重风险。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
