欧盟设立行政申诉专员制度：优化方案

（一）设立过程

1973年丹麦和英国加入欧盟后，欧洲议会首先倡议设立欧盟行政申诉专员制度，而这一想法并未获得当时的欧洲共同体委员会和部长理事会的赞同。但是，欧洲议会仍认为要设立另一种与传统不同的名为议会专员的申诉专员制度，受理公民投诉并提出救济建议。不过，欧洲议会并未提出申诉专员的具体建立计划，反而设立了“程序规则和请愿委员会”（简称“请愿委员会”），强化了议会受理请愿的职能，而将设立申诉专员的设想一直搁置至1990年。

1990年5月，西班牙政府提出“欧洲公民权”的概念，并建议设立欧盟行政申诉专员。1990年12月在罗马召开的首次政府间峰会上，设立欧盟行政申诉专员的提议再次被重视。1991年3月，丹麦政府以其国内行政申诉专员制度为蓝本正式提出设立“欧盟行政申诉专员”的草案，并建议用“行政申诉专员”取代“请愿委员会”。欧洲议会担心“行政申诉专员”的设立会影响欧洲议会监督的权限，因此，在形式上接受了丹麦政府的前项建议，将设立行政申诉官员的条文放入“欧洲议会”一节，使行政申诉专员成为议会附属机构；在实质上否定了丹麦政府的后项建议，让行政申诉专员和请愿委员会并存。欧盟行政申诉专员与西班牙建议的模式不同，其最终参照的是丹麦行政申诉专员制度。^[9]

（二）法律基础(www.xing528.com)

1992年2月7日，《欧盟条约》被正式签署，成为欧洲联盟建立的基础。条约第24条将“向行政申诉专员提起申诉”规定为欧盟公民的一项权利，并在《欧共体条约》中添加了第21条和第195条，据此创设欧盟行政申诉专员制度。

根据《欧共体条约》第195条第4款，欧洲议会于1994年3月9日制定了《欧盟行政申诉专员法》（Statute of the European Ombudsman），该法于2002年3月14日、2008年6月18日经过两次修正。根据《欧盟行政申诉专员法》第14条规定，应制定欧盟行政申诉专员法相关的实施细则。因此欧盟于1997年10月16日进一步通过了《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》，后于2003年1月1日对该实施细则进行了全面修订。

此外，欧盟在2000年12月尼斯所举行的会议中制定了《欧盟基本人权宪章》，该宪章第41、43条分别规定了“获得良好行政”、“向行政申诉专员提起申诉”的公民权利。欧洲议会于2001年9月6日通过《欧盟良好行政行为法》，要求欧盟所属的各机关团体的行政机关及它们的公务员应该尊重它们与民众之间的关系。因此，欧盟行政申诉专员制度的法律基础主要包括了《欧盟行政申诉专员法》、《欧盟行政申诉专员执行职务的规定》以及《欧盟良好行政行为法》。