与欧盟其他机构的关系分析

（一）欧洲议会

欧洲议会作为欧盟唯一直选产生的民意机构，相对于欧盟理事会（相当于欧盟的“上议院”，权力较大，负责制定欧盟法律法规），相当于欧盟的“下议院”。《欧洲共同体条约》将欧盟行政申诉专员的条款归入属于“欧洲议会”的内容，欧洲议会于1994年3月9日通过了《行政申诉专员法》。行政申诉专员由欧洲议会在议会议员中任命，专员每年都会向议会做年度工作报告，并且在处理不当行政行为遇到相关机关不配合或结果不尽如人意的情况下，可以向议会提起特别报告。

欧洲议会的政治性工作和其下属多个委员会的决议^[10]以及欧盟理事会制定法律的工作^[11]都不在行政申诉专员的申诉案件调查范围之内。当行政申诉专员不再符合任职条件或有严重失职的不当行为，可以在欧洲议会的要求下由欧洲共同体法院解除其职务。^[12]从形式上看，行政申诉专员就是欧洲议会的下属机构。

但是，行政申诉专员也具有较强的独立性，而保持独立性也是欧盟行政申诉专员开展工作的重要前提。欧洲议会对其年度报告的审查与讨论也只是就申诉专员整体工作而言的。另外，1999年12月13日欧盟部长理事会修改了欧盟财政管理的规定，将欧盟申诉专员的财政预算独立出来，自2000年起单列为欧盟预算第8部分。^[13]在职权范围方面，行政申诉专员与前面所提到下属欧盟议会的“请愿委员会”虽然具有较为相近的职能，但是请愿委员会处理的多是关于政治领域的请愿，所处理事务政治性和原则性较强，而行政申诉专员的职权范围并不涉及政治领域，更多关注的是公民个人与欧盟行政机关的关系。

（二）欧盟委员会

欧盟委员会是欧盟的主要行政执行机构，负责实现欧盟理事会和欧洲议会的决议，同时欧盟委员会也负责确保《欧盟条约》在欧盟机关和各成员国中得到充分的贯彻实施。由于欧盟委员会的政策措施多对欧盟公民有直接的影响，因此它理所当然地成为了行政申诉专员受理案件的主要被申诉对象。每年都有超过50%的申诉涉及欧盟委员会（例如2009年为56%，2010年为65%，2011年为58%）。^[14]

因此，欧盟委员会和行政申诉专员在工作上的合作就显得尤为重要。二者虽无上下级关系，但是基于接收到的申诉案件或者主动地行使调查权，针对工作中的不当行政行为，申诉专员会向欧盟委员会提出相应的意见和建议。行政申诉专员致力于促进欧盟各机关为公民提供公开透明的行政服务，要求欧盟机关在作出关系到相对人及相关人员利益的行政行为时，向他们说明理由。2002年，针对申诉专员以前所开展的相关调查案件和批评，欧盟委员会发表了一项声明，申明了欧盟委员会在作出行政行为时的程序性义务，并规定了接收投诉和反馈投诉人信息的时限。^[15](www.xing528.com)

对于欧盟委员会确保《欧盟条约》在欧盟机关和成员国得到充分实施的职能，申诉专员的调查范围只包括委员会分析和处理这些案件的行为本身，而不审查是否存在成员国侵犯欧盟法律的内容。^[16]因此即使成员国政府违反了欧盟法律，申诉专员也不能对成员国政府进行调查，而只能与该国的类似申诉机构就相关问题进行沟通解决。

（三）欧盟法院

《欧盟行政申诉专员法》规定，行政申诉专员的职权范围不包括正在行使司法职权的欧洲法院及初审法院（现改为普通法院，General Court）。^[17]当上述法院以及欧盟公务员法院在行使其司法职权时，以及对于进入司法程序的案件，申诉专员都无权干涉。行政申诉专员不得质疑法院裁决的合法性，行政机关可以引用法院的案例作为自己行政的依据。^[18]这说明，行政申诉专员在行使职权时应充分尊重法院的司法独立。行政申诉专员在就任时，应当向欧洲共同体法院庄严宣誓，在任职期间，他将完全独立和公正地履行职责。申诉专员在报酬、津贴和补贴方面与欧洲共同体法院的法官享有相同等级的待遇。^[19]因此，在人员和制度规划上，欧盟行政申诉专员被视为“准司法”机关。

但是二者在职权方面差异很大，需要强调的是，行政申诉专员所调查的不当行政行为并不必然属于行政违法事项范围。申诉专员工作依据的《欧盟良好行政行为法》中“良好行政原则”所涵盖事项范围比一般用于确认行政违法的法律法规要广，这就使得行政申诉专员发现和处理不当行政行为的案件并不必然属于法院的职权范围，二者虽然可能会有交叉，但是终归是各自独立的，这一点很重要。^[20]

申诉专员所处理的因不当行政行为所提起的申诉案件，其结果并不具有法律效力，对于申诉人和被申诉人也不产生法律权利和义务，因此也不影响申诉人转而寻求司法救济。当申诉人将案件转入司法程序后，申诉专员的调查工作随即停止。在时效方面，《行政申诉专员法》第2条第6款规定：向行政申诉专员提出申诉并不影响向其他行政或司法程序提出请求时限的限制。对行政申诉专员提起申诉后，司法程序的诉讼时效并不因此而中断。