保加利亚的申诉专员制度学说与实践优化

（一）善治和良好行政

保加利亚主流观点认为，申诉专员制度与“善治”（Good Governance）和“良好行政”（Good Administration）观念密切相关。从世界银行和欧盟、欧洲银行对善治的理解看，善治源于“市场—国家—公民”的三方关系，他们认为，任何社会的成功都不应当建立在过度强调这三方关系中的任何一方的基础上，否则这种成功将注定失败。^[17]善治要求公共服务机关应当积极履行职责，善意地作出管理行为，服从法律，没有任何腐败的想法和企图。^[18]“良好行政”的原则是指导欧盟行政法的一个首要原则，欧盟通过对一国行政机关对该原则的遵守情况来考察该国行政机关与公民之间的关系。卢森堡法院和欧盟第一审法院对良好行政的内涵从不同角度进行了探讨，对保护公民权利，防止行政机关滥用裁量权起了重要作用。“良好行政”要求任何行政管理都应当透明、高效、负责、给予弱势群体以平等的权利和义务、行政政策能够保持社会的利益平衡。^[19]在《欧盟基本权利宪章》及其他欧盟和欧洲理事会的文件中，得到善治和良好行政的权利属于基本人权，这些文件还对善治和良好行政规定了基本标准，这些标准包括：法治和人权、行政管理任何环节的透明高效、各级政府的高度负责、公民参与、机会平等、政策协商和利益平衡。^[20]

保加利亚主流观点认为，在保加利亚加入欧盟后，善治和良好行政的标准是行政机关首先要达到的目标。他们认为，在民主社会中，不是国家机关管理和改造社会，而是由社会来塑造政府。政府部门必须从公民的不满中找出自己存在的问题并加以改进，从而恢复公众对政府的信任。行政机制的运转靠的是公众支付的税款，因此，如果行政程序不合理，比如程序非常复杂、在程序中不告知相对人的权利等，就应当受到批评，尽管这个程序可能是合法的。申诉专员可以发现这些问题，并要求对此种不合理规定进行法律或者条例的修改。行政机关不仅可能向公民提供良好的服务，而且必须这么做。行政管理应当符合下列三方面的要求：能够非常及时地与相对人进行联系沟通；对问题进行真正的处理和解决，对处理结果不服的相对人有申诉途径。^[21]同时，根据保加利亚法律规定，保加利亚申诉专员不仅需要落实公民要求善治和良好行政的权利，而且要保障宪法规定的所有的权利和自由的实现，其职责范围比善治和良好行政要求的范围更大。由于保加利亚行政管理采取的核心结构是韦伯式的官僚体制，政府无所不能，这就导致了行政管理的许多问题。从保加利亚非政府组织的相关调查看，影响公众和行政机关进行有效沟通的因素主要包括：行政机关工作人员对公众的态度冷淡，公共服务质量不高；行政程序较复杂，对行政许可条件的规定常常引起公民与行政机关之间的争议等。同时，由于政府信息公开不够，公众对行政机关的职责权限、工作程序了解不多，对其自身权利了解也不多，因此非常需要申诉专员机关来作为公民和行政机关服务之间的调解者。^[22]

（二）申诉专员制度存在的不足

1.国家申诉专员制度的不足

申诉专员法出台后，保加利亚非政府组织民主研究中心的研究小组认为，保加利亚申诉专员法虽然在建立保加利亚国家层面的申诉专员制度方面功不可没，但该法的规定在许多方面忽视了对申诉专员机关工作效率和独立地位的保障，许多具体制度的规定也不完善，主要表现在：第一，由议会议员或者议会小组提名申诉专员候选人以及候选人通过简单多数当选的规定使得候选人的提名政治化，多数党派提名的候选人非常容易当选，申诉专员的政治独立很难实现。第二，对申诉专员提前终止职务的规定非常笼统。第三，申诉专员法只是规定申诉专员及其职能部门的活动由国家预算资金和其他公共资金支持，没有规定申诉专员的经费应当像司法机关一样在国家财政中单独列支，经费独立性不足。第四，申诉专员的工资水平不仅涉及其公共地位和社会尊重程度，还涉及其独立性问题。在有些国家，议会申诉专员的工资通常与享有很高社会地位的人员如议会议长、宪法法院或者最高法院法官的工资相当，申诉专员法没有采纳申诉专员工资应当与宪法法院法官的工资相同的立法建议，只是规定申诉专员的工资为公务员工资的3倍，同时根据法律规定，申诉专员和副申诉专员不得接受其他基于雇佣合同或者公务员身份而支付的任何报酬，申诉专员的工资能否保障其独立性值得商榷。同时，申诉专员的职业禁止并不排除教学研究工作，使得申诉专员可以从教学和出版著作中获得酬金。这就可能会给申诉专员机关的正常工作带来潜在的冲突。第五，申诉专员法对经2轮投票后仍然没有候选人当选的情况如何处理没有作出任何规定。第六，申诉专员法只规定了国家层面的申诉专员制度，对地方申诉专员制度没有作出任何规定。第七，根据申诉专员法，只有个人有权向申诉专员提出申诉，但在实践中，法人也常常受到行政违法行为的侵犯，因此应当赋予法人申诉人资格。同时，将法人排除在申诉人之外也使申诉专员的作用受到限制。第八，对申诉专员候选人的标准规定得不合理。候选人没有年龄限制，没有对精通国内法、国际法等法律知识的特别要求。这是保障申诉专员有效行使职权的必要前提。(www.xing528.com)

民主研究中心认为，申诉专员法的这些不足可以在宪法修订时通过增加相关条款得到弥补，民主研究中心的特别小组还专门起草了宪法修订的草案并提交相关部门，但宪法在2003年和2005年的两次修订都只涉及保加利亚加入欧盟的问题，没有涉及申诉专员制度，直到2006年，宪法修订时才将申诉专员制度纳入宪法规定，但规定的内容比较简单，还没有将申诉专员法的上述不足全部予以弥补。^[23]

2.地方申诉专员制度的不足

保加利亚2003年修订后的地方自治和地方管理法，使得地方申诉专员制度在地方正式建立。随着地方申诉专员制度在全国各地的推广，地方申诉专员法制度的缺陷也逐渐暴露出来。由于现行法律对地方申诉专员制度的规定过于笼统，地方当局不得不再制定一些详细的申诉专员组织和活动规则，这些规则各地各不相同，有必要通过立法加以统一。第一，无论是申诉专员法还是地方自治和地方管理法都没有规定国家申诉专员和地方申诉专员之间相互合作的义务和可能。第二，没有任何法律规定国家申诉专员可以向地方申诉专员分配案件。第三，由于地方申诉专员的经费由市政财政提供，有的地方甚至是由非政府组织的项目来提供，地方申诉专员的经费缺乏独立性；地方申诉专员的作用的发挥完全依赖市政提供的经费，以及市政议会成员对本地区达到善治的愿望。

“2000联盟”对此提出了一系列改进建议：一方面，地方申诉专员的经费应当全部或者至少部分由国家申诉专员提供，以保障地方申诉专员的独立性；另一方面，国家申诉专员和地方申诉专员之间的关系应当由申诉专员法作出明确规定加以规范，比如可以规定地方申诉专员与国家申诉专员之间的工作协作关系，国家申诉专员对地方申诉专员工作的指导，国家申诉专员可以向地方申诉专员分配工作等。从长期看，需要对国家和地方申诉专员的法律规定进行一个全面的审视，以符合申诉专员的欧洲标准和国际标准，保障申诉专员的高效运行和独立性。^[24]