加拿大申诉专员制度对我国的启示及优化建议

第一，其灵活、柔性解决纠纷的制度特点为我国构建多元纠纷解决机制提供了一种新的思路。

随着我国社会的不断发展，公众对公平正义的渴望越发强烈，因合理性所引发的纠纷日益增多。如何妥善处理此类纠纷，事关社会和谐稳定。加拿大申诉专员制度作为纠纷解决的一种途径，其灵活、柔性的特点，对于处理因失当性行政行为等涉及合理性评判的行为所引起的纠纷具有天然的优势，是其他纠纷解决机制所无法比拟的。同时，作为纠纷解决机制中的重要一环，加拿大申诉专员制度与其他纠纷解决机制形成了有机的衔接，从而使得加拿大各类纠纷解决机制实现了有效的融合。这些为我国构建多元纠纷解决机制提供了一种新的思路。

第二，其作为组织与个体之间互通桥梁的制度功能为我国预防和解决群体性事件的发生提供了一种有益的思路。

作为替代性纠纷解决机制，申诉专员制度在设立之初时，便蕴含着缓解官方与民众、组织与个体之间冲突与对抗，成为双方之间沟通桥梁的重要功能。随着申诉专员制度的不断发展，这种作用愈发显现，逐渐成为稳定社会、促进善治的重要法宝。这种在可能存在冲突的主体之间普遍设立“缓冲地带”、放置“缓解阀”的做法，能够有效预防社会可能发生的剧烈冲突，为我国预防和解决群体性事件的发生提供一种有益的思路。

第三，其融事先预防与事后救济为一体的制度功能为我国社会矛盾的处理展示了可供探索的路径。

一般而言，纠纷解决机制大多遵循不告不理原则，更多地体现为事后救济而很少有事先预防功能，加拿大申诉专员制度实际上已经实现了纠纷的事先预防与事后救济的一体化。我国目前正处于社会转型时期，矛盾多发，如何对社会纠纷进行事先防范、从源头上予以治理是我国社会管理法治化进程中的巨大难题。而加拿大申诉专员制度则为此提供了一种解决的可能路径。

第四，其以外部监督为主、内部监督为辅的监督方式为我国监察制度的完善提供了有益的借鉴。

当代中国对行政官员的监督体系主要有两大类：一类是行政机构的内部监督体系，主要为专职从事行政监察职能的行政机构如监察部；另一类是行政机构的外部监督体系，主要表现为人大监督、政党监督、社会监督、公民监督与舆论监督等。^[26]自中华人民共和国成立后，国家一直十分重视监察工作，并在政府中设立了监察部。从目前实践看，我国仍是以内部监督为主导的监督模式，作为内部监督机构，监察部在监督行政方面起到了非常大的作用，但是作为政府组成部门，避免不了“自己做自己案件的法官”的弊端。加拿大申诉专员大多为立法型申诉专员，由议会授权，独立于政府，对行政的监督以外部监督为主，监督效果显著。我国可借鉴加拿大申诉专员制度，以从内部监督为主的模式，转变为以外部监督为主的模式。

【注释】

[1]See Donald C.Rowat，An Ombudsman Scheme for Canada，The Canadian Journal of Economics and Political Science/Revue canadienned'Economique et de Science politique，Vol.28，No.4，549-550（Nov.1962）.

[2]加拿大高等法院曾在Ridge v.Baldwin案中对不当行政行为进行了审查。虽然加拿大是判例法国家，但由于此案并无充足的说服力，该案并未被法院遵循。由司法机关审查不当行政行为的模式并未因此在加拿大建立。参见J.de N.K，“Ombudsman for Canada？，Chitty's Law journal.Vol.12，No.4 February，90（1964）.

[3]See Claude-Armand Shepard，An Ombudsman for Canada，McGILL Law Journal Vol.10，330-331.

[4]See Robert McKeown，An Ombudsman Scheme for Canada，Weekend Magazine，Jan.11，24（1964）.

[5]Donald C.Rowat，An Ombudsman Scheme for Canada，The Canadian Journal of Economics and Political Science/Revue canadienned'Economique et de Science politique，Vol.28，No.4，548（Nov.1962）.

[6]Karl Anton Friedmann，The Alberta Ombudsman，20 University of Toronto Law Journal，48（1970）.

[7]国内有文章指出，加拿大设立了专门负责监督联邦政府成员的联邦申诉专员署，它是完全独立于政府部门的机构，专员由总理直接任命，主要受理公民、公司、团体组织等对政府部门和公营机构在行政中的过失的投诉。但经过查阅加拿大联邦政府网站、国际申诉专员协会网站并结合加拿大联邦政府机构设置的相关资料，并未证实这一说法。另外，加拿大学者Ian Darling在Ombudsman Practice in Canada：A Perspective on Diversity and Universality一文中也提到加拿大并未设立具有普遍管辖权的申诉专员办公室。Ian Darling，“Ombudsman Practice in Canada：A Perspective on Diversity and Universality”，presentation to：200 Ombudsman Conference：Celebrating 200 Years（1809-2009）of Ombudsman in Sweden，November from 4 to 6，2009.p.3.陈雪莲：《国外公民利益诉求处理机制》，载《行政管理改革》2012年第2期；吴明君、史晶：《基于服务型政府的公民利益诉求表达机制》，载《研究与探索》2013年第10期。

[8]在美国，执行型申诉专员被称为组织申诉专员（Organizational Ombudsman）。参见Charles L.Howard，The Organizational Ombudsman：Origins，Roles，and Operations—A Legal Guide，ABA Publishing，2010。

[9]See Laura J.Bruneau，A Quick Study about the Work of an Ombudsman，CBA ADR Law Section Newsletter，February 2009.(www.xing528.com)

[10]世界资本主义各国的议会普遍采用一院制或两院制的组织形式。一院制指议会只设一个议院并由它行使议会全部职权的制度。两院制指议会设两个议院并由两院共同行使议会职权的制度。两院的名称各国有所不同，如英国为贵族院和平民院，后改称上院和下院，美国、日本等国称参议院和众议院，法国称参议院和国民议会，荷兰称第一院和第二院，瑞士称联邦院和国民院，联邦德国称联邦议院和联邦参议院。一般说，资本主义发展较早的国家多采用两院制，第二次世界大战后新独立的亚洲、非洲国家多采用一院制，联邦制国家基本采用两院制。

[11]在加拿大，省督[英语：Lieutenant Governor；法语：Lieutenantgouverneur（男）或Lieutenant-gouverneure（女）]，华语媒体称副省长。省督是加拿大各省份的英国皇室代表，是各个省份行政机关的最高成员。但是，作为英国皇室的代表，省督一职只是象征式，通常不会单方面行使权力。

[12]魁北克省与育空（Yukon）地区的申诉专员由省长任命。

[13]陈宏彩：《行政监察专员制度：改进我国行政监察的制度借鉴》，载《中共天津市委党校学报》2010年第1期。

[14]如不列颠哥伦比亚、马尼托巴（Manitoba）、纽芬兰与拉布拉多（Newfoundland and Labrador）任期为6年，可连任一次。艾伯塔任期5年，不可连任。新不伦瑞克任期7年，不可连任。新斯科舍（Nova Scotia）、安大略（Ontario）5年，可连选连任。育空（Yukon）以及萨斯喀彻温（Saskatchewan）任期为5年，可连任一次。

[15]根据任命主体的不同，加拿大联邦级申诉专员又细分为立法型申诉专员与行政型申诉专员。立法型申诉专员权力来源于议会的立法，申诉专员由总督任命，直接对议会负责；行政型申诉专员则是由行政机构任命，并向行政机构报告工作，除此之外，其工作方式等与立法型申诉专员并无太大差异。

[16]袁钢：《欧盟监察专员制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第29、27~30页。

[17]针对金融类服务，加拿大成立了金融服务申诉专员联盟（FSON：Financial Services Ombuds Network），目前加入此联盟的有银行业申诉专员、人寿与健康保险业申诉专员和一般保险业申诉专员。金融服务申诉专员联盟官方网址：http：//www.fson.org/en/index.html。另外，中国人民大学法学院杨东教授在《法学评论》2013年第4期发表的《金融申诉专员制度之类型化研究》中提到加拿大成立了金融类申诉专员机构（Canada Financial Service Ombudsman，CFSO），它是由所有的金融机构出资组建的非营利性的公司，政府要求所有银行和其他联邦金融机构加入CFSO，成为第三方纠纷解决制度的一员。但是，经过多方查证，笔者并未找到加拿大CFSO存在的相关论述。

[18]执行型申诉专员作为其所在组织的内设机构，对申诉一般不采用正式的调查，也不出具具体的调查报告，其处理纠纷的主要方式是调解。

[19]The Nova Scotia Ombudsman，Annual Report 2013，atp.1.

[20]不属于申诉专员职权范围内的事项有（1）存在法定救济途径或申诉权，且不论申诉人是否使用过这些救济途径或提出过申诉；（2）申诉事属微不足道，琐屑无聊，无理取闹或非真诚作出；（3）申诉专员在考虑申诉事件的所有情况后，认为没有必要对申诉做进一步调查；（4）申诉人对他所申诉的决定、建议，作为或不作为已实际知悉超过1年才提出申诉；（5）申诉人对所申诉事项没有充足的个人利益；（6）申诉专员在平衡公共利益与受侵害人个人利益后，认为不应对申诉进行调查。详见《申诉专员法》第14条第1款。

[21]See Nova Scotia Office of the Ombudsman 2012-2013 Annual Report，p.9.

[22]需要展开深入调查的案件可以分为四类：第一类，由申诉专员自己启动调查的案件；第二类，政府工作人员及雇员对政府失当行为举报的案件；第三类，对政府失当政策调查的案件；第四类，其他涉及公共利益需要开展深入调查的案件。

[23]See Nova Scotia Office of the Ombudsman 2012-2013 Annual Report p.10.

[24]（1）不合理、不公正、压迫或者歧视或者行为所依据的法律、法规、惯例存在不合理、不公正、压迫或者歧视；（2）所依据的法律或者事实部分或全部错误；（3）错误的；（4）违反法律规定；（5）在行使自由裁量权时出于不合理的目的、依据了不相关事实、考虑了不相关因素以及在应当对自由裁量权的行使原因进行说明时，未对其进行说明；（6）申诉所涉事件应转送给机构或机构人员作进一步考虑；（7）有关不作为应予纠正；（8）有关决定应予撤销或变更；（9）导致或可能导致申诉发生的行为所依据的惯例应予更改；（10）导致或可能导致申诉发生的行为所依据的法律应予重新考虑；（11）行使自由裁量权的理由应予说明（12）有其他步骤应予采取。

[25]古典监察专员制度的建立一般是为了解决行政机关与公民个人之间的矛盾、处理公民的申诉。从这一角度看，监察专员与政府机关处于“对峙”的地位，是一种法律监督关系。美国有学者认为，美国引入监察专员制度的价值取向有二：一是分权与制衡原则，二是任何机构和个人都应该正当行为的观念。See Charles L.Howard，The Organizational Ombudsman：Origins，Roles，and Operations—A Legal Guide，ABA Publishing，78-79（2010）.

[26]唐亚林：《西方国家议会监察专员制度及其对当代中国的启示》，载《上海人大》2010年第8期。