不动产登记资料的查询与管理问题优化

本课题认为，不动产登记资料的查询复制与政府信息公开是不同的制度，二者的立法目的和法律依据存在明显的差别，不能混淆。二者存在以下区别：首先，立法目的不同。“阳光是最好的防腐剂”。我国制定《政府信息公开条例》就是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。如前所述，我国《物权法》和《不动产登记暂行条例》之所以建立不动产登记资料的查询和复制制度，是为了充分贯彻落实物权的公示公信原则，从而维护不动产交易安全，保护不动产权利人的合法权益。也就是说，不动产登记资料查询复制制度不是为了便于广大人民群众监督政府，确保依法行政而设立的。其次，法律位阶不同。《政府信息公开条例》属于行政法规，而《物权法》是法律，法律的效力高于行政法规。此外，即便规范政府信息公开的是法律，《物权法》对不动产登记资料查询和复制的规定，也属于对特殊的政府信息即不动产登记资料的公开方式的特别规定，应当适用特别规定优于一般规定的法律适用原则。故此，不能通过政府信息公开制度来规避不动产登记资料查询和复制的规定。因此，不动产登记资料虽然属于政府信息，但不适用《政府信息公开条例》，而只能依据《物权法》和《不动产登记暂行条例》的规定，依法申请查询和复制。

正因如此，《国务院办公厅政府信息与政府公开办公室关于国土资源部办公厅〈关于不动产登记资料依法申请公开问题的函〉的答复》（国办公开办函[2016]206号）就国土资源部请示的政府信息公开与不动产登记资料查询之间的关系问题，做出了如下答复：“不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别。当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。”

本课题认为，应当合理界分不动产登记资料的范围及其与不动产交易管理资料，其中不动产登记由登记机构管理，不动产交易资料由交易管理机构管理，但二者应当实现资料的互查共用，从而保证登记的真实和准确，提高登记的效率。不动产登记就是服务于不动产交易的，以维护不动产交易安全，提高交易效率为依归。简言之，没有买卖、抵押等交易，不动产就没登记的必要性；反之，没有登记制度，不动产交易的安全性就会很小，效率也会很低。由此可见，不动产登记与不动产交易具有极为密切的联系。为了保证不动产登记与不动产交易管理的衔接，防止出现信息孤岛，实现中央领导提出的“让信息多跑路，让群众少跑腿”的目标，《不动产登记暂行条例》等法规规定了不动产登记机构与房屋等不动产交易管理机构之间的信息共享机制。(www.xing528.com)

本课题认为，我国现行法对不动产登记采取的是依法查询、有限公开和分类有限查询原则。所谓依法查询原则，意味着任何单位和个人在查询不动产登记资料时都必须符合法律法规的规定。一方面，只有那些符合法律法规规定的查询主体才能申请查询、复制不动产登记资料。除了民事主体之外，有关国家机关也可以依照法律、行政法规的规定查询、复制不动产登记资料。但是，并非所有的国家机关，而只有法律、行政法规规定其有权查询、复制不动产登记资料的国家机关才能查询、复制不动产登记资料。具体来说，这些国家机关主要是指，人民法院、人民检察院、国家安全机关、监察机关等。另一方面，必须提交法定的材料，依照法定的程序申请查询、复制不动产登记资料。无论是权利人、利害关系人，还是有关国家机关，在申请查询复制不动产登记资料时，都必须向不动产登记机构提供法定的材料。所谓有限公开原则，即无论是土地登记簿、房屋登记簿还是登记的原始资料，都不能无限制地向社会上的任何人公开。只有权利人、利害关系人才可以申请查询、复制登记资料。所谓分类有限查询原则，即权利人、利害关系人和有关国家机关依法分别查询不同类型的登记资料，其中权利人可以查询、复制其不动产登记资料，而利害关系人可以查询复制不动产自然状况、权利人及其不动产查封、抵押、预告登记、异议登记等状况。而有权国家机关只能依法查询复制与其调查处理事项有关的不动产登记资料。

本课题认为，《物权法》第18条中的权利人指的就是不动产的登记权利人，即在不动产登记簿上记载的不动产物权人，如房屋的所有权人、房屋的抵押权人、地役权人、建设用地使用权人等。权利人可以自己申请查询、复制登记资料，也可以委托他人查询、复制登记资料。“利害关系人”应当是指与登记的不动产具有法律上的利害关系之人，它不仅包括交易的当事人，也包括与登记权利人发生其他法律纠纷之人。具体来说，包括以下四类人：①与不动产权利人之间形成了交易法律关系的当事人，如签订了商品房买卖合同的卖方、接受不动产权利人以不动产作为出资且签订了出资协议的一方当事人等；②不动产权利的继承人；③与不动产权利人之间正在进行诉讼或者仲裁的当事人；④其他利害关系人，如不动产权利人破产时，其所有的债权人也属于利害关系人。