人大与政府的地方立法分工法律基础

在地方立法中，人大主要负责制定地方性法规，政府主要负责制定规章。人大与政府在地方立法中的分工的关键在于厘清地方性法规和地方政府规章的立法事权。

根据《立法法》的规定，地方性法规可以规定三类事项：第一类是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项（执行性法规）。第二类是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项（自主性法规）。第三类是中央专属立法权之外，尚未制定法律、行政法规的事项（先行性法规）。《立法法》承认了地方性事务和非地方性事务（如全国性事务）的区分。我们认为，《宪法》《立法法》建立的立法事权体系是“一分为三”的：中央专属的事项、地方专属的事项以及中央和地方共享的事项。如果某个事项在央地之间的归属发生争议，由全国人大常委会裁决。地方专属的事项也不能绝对排除中央立法，这是我国单一制的结构形式决定的。但是，基于效率和功能的考虑，中央通常会尊重地方的立法权，不主动介入地方性事务的管辖。地方如果无法确定某个事项是否属于地方性事务，可以向全国人大常委会询问，由后者予以答复。

根据《立法法》的规定，地方政府规章可以规定的事项也包括三类：第一类是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项。第二类属于本行政区域的具体行政管理事项。第三类事项属于先行性规章，即本来应当制定地方性法规但条件不成熟，因为行政管理的迫切需要而先制定地方政府规章。这实际上是规章制定的一种特殊情况。不能简单地用“是否涉及公民、法人或其他的权利义务”来界定“具体行政管理事项”。其一，这些事项是“具体的”，而不是一般的或抽象的，是特定领域的事项。其二，“行政管理事项”可以从反面来界定，即凡属于人大自身活动或具有高度政治性的事项，以及凡属于司法机关自身活动或具有高度司法性的事项，不属于行政管理事项。(www.xing528.com)

从《立法法》的规定可以推导出，地方的立法事项也是一分为三的：地方人大专属的事项、地方政府专属的事项以及地方人大和政府共享的事项。