报灾——清代报灾制度要求地方官严格报告灾情

报灾是启动救荒程序的第一步。当灾害发生之后，地方官的首要工作是向上级政府报告灾况。如前所述，自从秦律中规定了报灾制度后，后世法律进一步完善，至宋代又对报灾时间进行了限定，明代的律例以及会典中的规定也为清代所继承，规定也更加细密。

乾隆朝修订的《大清会典》中规定了十二项荒政措施，其中的第九项为“严奏报之期”，要求各“州县官遇水旱即申知府、直隶州、布政使司，达于巡抚。巡抚具疏以闻。”^[1]在《户部则例》的《查勘灾赈事宜》中也规定：

地方遇有灾伤，该督抚先将被灾情形、日期飞章题报。夏灾限六月终旬，秋灾限九月终旬。题后续被灾伤，一例速奏。^[2]

由此可见，清代的报灾制度要求地方在一定时限内上报灾情，如有漏报、瞒报、谎报、迟报等情形，将受到相应处分。

（一）报灾期限

规定报灾期限的目的在于明确地方官员的责任。期限的设立如果过于宽泛，容易出现作物收获之后再夸大灾情进行汇报的情况；而如果过于严格，官员来不及汇报又恐惧受到处分，则容易出现瞒报。因此各个朝代都根据具体情况进行规定。

秦律中只规定了官员的报灾责任，而没有具体的时间规定，这种状况一直持续到宋代才有所改变。宋太祖开宝三年七月下诏规定：“民诉水旱灾伤者，夏不得过四月，秋不得过七月”，^[3]此后的元、明二代也都有关于报灾期限的规定。元至元四年六月规定：

今后田禾如被旱涝灾伤，河南至洺卫等路夏田四月，秋田八月；其余路分夏田伍月，秋田水田并以八月为限……限外告者皆不为理。^[4]

明代则先后有多次改动，至万历九年定为：

腹里地方仍照旧例，夏灾限五月，秋灾限七月内；沿边如延宁、甘固、宣大、山西、蓟密、永昌、辽东各地方，夏灾改限七月内，秋灾改限十月内。^[5]

由于农作物一般为一年两熟或两年三熟，收获多在夏季和秋季，因此灾害由于时间不同而对农作物生产造成的影响也分为夏灾和秋灾。清代对于夏秋二灾的报灾时限也有严格的规定，自顺治年间开始规定后，康、雍、乾等朝也发生过变化。

顺治六年，首先规定了官员的报灾责任，但并未限定时间，只要求“地方被灾，督抚、巡按即行详查顷亩情形具奏。”^[6]

至顺治十年，给事中季开生首请立限报灾：“夏灾限六月终，秋灾限九月终，先将被灾情形驰奏，随于一月之内，查核轻重分数，题请蠲豁”，经户部议覆后“永著为例”。^[7]

顺治十七年进一步规定：“直省灾伤，先以情形入奏。夏灾限六月终旬，秋灾限九月^[8]终旬，先将被灾情形题报，仍扣去程途日期。”^[9]也即，在核定日期时，需扣除奏报文书在途的时间。(https://www.xing528.com)

康熙四年，户部曾请求更定事例，缩短报灾时限，但未获准通过：

查报灾定例，夏灾不出六月，秋灾不出九月。但踏勘于收获未毕之先，始可分别轻重，请嗣后报灾限期，夏灾不过五月初一，秋灾不过八月初一，逾期仍如例治罪。得旨：凡被灾州县，有司必先勘察申报，该抚然后具题。地方远近不一，若限期太迫，被灾之民恐致苦累，其仍如旧例行。^[10]

可见，在康熙初年，仍将六月底和九月底定为报灾之时限，而这一时间也基本成为有清一代之定制。

由于国家疆域辽阔，各地气候不同，农作物生长时间也有所不同，因此，清朝也针对某些地区有着特殊的报灾时限规定。如乾隆七年就准甘肃报灾时间后延半个月：

甘肃地处极边，节候甚迟，河西一带，尤觉山高气冷，收成更晚，且风气与内地不同，受灾之田不止水旱，兼有冰雹风沙虫丹霜雪之患，于定例之外稍加变通：河东之巩昌、兰州二府，河西之宁夏、西宁、甘州、凉州四府，直隶肃州，并口外安西、靖逆二厅，倘夏秋二禾于六、九两月内被灾，仍照定限申报；其有六、九两月田禾在地，本属青葱而此后忽被灾伤者，准其各展限半月；夏灾不出七月半，秋灾不出十月半，即为勘明申报。仍将被灾日期于题疏内详悉声明，以便察核。^[11]

除在《会典》中规定了报灾时限外，《大清律例》中也以条例的形式将报灾时限附于《户律》的“检踏灾伤田粮”条之后：

凡夏灾不出六月底，秋灾不出九月底，先以被灾情形题报。其被灾分数，按限勘明续报。逾限者，交该部议处。^[12]

薛允升在《读例存疑》中考订该条例“系顺治十一年奏准定例，在吏部例内，雍正三年纂入，乾隆五年改定”。^[13]

严格规定报灾时限，有利于划分各级政府职责，当出现违反职责的情形时，可以运用相关法律追究责任。关于责任方面的内容，本书后章将作详细分析。

（二）先期题报

报灾按规定是在灾害发生后，或说是灾害已经发生并造成相当的灾难性影响后进行，但若灾难发生之后再启动救灾程序，可能会造成灾难已成、百姓流离而救助不及的情况出现，因此，乾隆帝曾要求各省不必过于拘泥成例，而应根据具体情况随时奏报，以实现救民于水火的最终目的，其在上谕中称：

德惟善政，政在养民。以天下之大，天时固有不齐，地形亦复不一，雨泽稍愆，则高阜之地防旱，雨水既足，则低洼之地虑淹，总期先事豫筹，始可有备无患。言念及此，虽当丰稔之年，而朕宵旰忧勤，实不敢暂释于怀也。向来各省报灾，原有定期，若先期题报，便不合例。朕思，按期题报者，乃指具本而言，至于水旱情形，为督抚者察其端倪，早为区画，随时密奏，则朕可倍加修省，而人事亦得以有备。若过拘成例，则未免后时矣。至于督抚之报灾，有故为掩餙不肯奏出实情者，亦有好行其德希冀取悦于地方者，惟公正之大臣既不肯匿灾以病民，亦不肯违道以干誉，外此则不能无过不及之失。朕痌瘝在抱，再四思维，匿灾者使百姓受流离之苦，其害甚大违道干誉，虽非正理，以二者较之，究竟此善于彼，宁国家多费帑金，断不可令闾阎一夫失所，此朕之本念也。各省督抚皆当仰体，随时留心，以副朕惠鲜怀保之意。^[14]

这就要求地方官在水旱灾害出现端倪之时即预先筹划，并向其密奏，使从地方至中央都提前为救助灾害做好准备。这道上谕也体现了乾隆帝体恤民众之心，但其“宁国家多费帑金，断不可令闾阎一夫失所”的愿望在实践中却未必能够完全实现，地方发生灾情时，官员出于各种考虑尚且会匿灾不报，何以能够期望其能先期奏报？这样的要求在实践中恐怕也只能是镜花水月了。