建设完善党内法规体系

中国特色社会主义法治体系的组成除了法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系，还应有一个不可或缺的体系——党内法规体系。这是因为，党的领导贯穿于全面依法治国、建设法治国家的方方面面。因此，建设完善的党内法规体系既是提升党治国理政能力的重要环节，也是全面从严治党，构建中国特色社会主义法治体系的题中应有之义。

我国党内法规体系已初具雏形。党内法规是指党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。我们党历来高度重视对党员、党组织活动的管理，先后制定了许多重要的党内法规。早在1922年7月，在上海召开的中国共产党第二次全国代表大会，讨论和通过了《中国共产党章程》。首次详尽地规定了党员条件和入党手续，对党的组织原则、组织机构、党的纪律和制度，都作了具体规定。如今，到党的十九大为止，对党章共有17次修改。党章作为我们党的根本法日趋完善，对加强党的领导和党的建设发挥了巨大作用。我们党依据党章陆续制定了许多准则、条例、规定、办法等形式的党内法规。2019年4月，《中共中央关于废止、宣布失效和修改部分党内法规和规范性文件的决定》发布，标志着2018年11月部署开展的中央党内法规和规范性文件第二次集中清理工作圆满完成。中央决定对纳入清理范围的中央党内法规和规范性文件，废止54件，宣布失效56件，修改8件。同时，对14件涉及党和国家机构改革的中央党内法规作出一揽子修改。这些法规涉及面广，包含党的组织法规、党的领导法规、党的监督保障法规、党的自身建设法规等各方面。可以发现，在党章的统领和《中国共产党党内法规制定条例》这部重要党内法规的指引下，我们党的党内法规体系已经初具雏形，正在形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系。

党内法规与法律规范的联系与界限。习近平总书记强调指出：“各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动。各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”^[14] 可见，从法律规范的层面看，党员作为公民必须遵守宪法和法律。同时，遵守宪法和法律也是党章庄严宣布的党员使命。从党内法规的角度看，各级组织和全体党员除了要遵守宪法和法律，还要遵守党内法规。就二者的界限而言，由于我们党作为执政党，对党员的要求远高于对普通公民的要求。因此，党内法规涉及的领域比法律更宽广更严格，涉及对党员的政治思想、生活作风、组织纪律、群众纪律、言论自由等加以更为广泛而严肃的规制。纪在法前、纪比法严。二者在适用依据、适用程序、权利救济等方面也存在区别，二者界限清晰但又相互依靠。

加快建设完善的党内法规体系。党内法规体系还有待完善。党的十九大报告指出，要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。我国的党内法规体系虽已初具雏形，但仍有许多亟须完善的地方。首先，实效性针对性需要加强。不能简单地将生活经验上升为党内法规，而是要对共产党执政的规律性认识加以总结，从而提高党内法规的针对性、实效性。其次，备案审查机制需要完善。目前，党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委这几个主体都有权制定党内法规，为了避免不同部门、不同层级制定的党内法规之间相互抵触，有必要完善备案审查机制，明确效力层级排序。最后，党内法规之间的协调性以及党内法规与国家法律之间的衔接性需要加强。

【注释】

[1].参见《习近平法治思想概论》编写组：《习近平法治思想概论》，高等教育出版社2021年版。

[2].习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，载《人民日报》，2014年10月29日。

[3].习近平：《加快建设社会主义法治国家》（2014年10月23日），载《求是》，第1期，2015年1月1日。

[4].习近平：《人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标》（2012年11月15日），载《习近平谈治国理政》第一卷，外文出版社2014年版，第5页。

[5].《法治中国建设规划（2020—2025年）》，载《人民日报》，2021年1月11日。(www.xing528.com)

[6].习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上的讲话》（2015年2月2日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第34页。

[7].习近平：《在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话》（2013年2月23日），载中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第43页。

[8].习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，载《求是》，第18期，2019年9月16日。

[9].《法治中国建设规划（2020—2025年）》，载《人民日报》，2021年1月11日。

[10].习近平：《形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系》，载《习近平谈治国理政》第二卷，外文出版社2017年版 ，第169页。

[11].习近平：《在新的起点上深化国家监察体制改革》（2018年12月13日），载习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第241页。

[12].习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《党建》，第11期，2017年11月1日。

[13].习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，载《人民日报》，2012年12月5日。

[14].《习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调 依法治国依法执政依法行政共同推进 法治国家法治政府法治社会一体建设》，载《人民日报》，2013年2月25日。