罗马平民保民官与十人政治详解

在共和国新的政体下，旧公民们依照法律掌握了充分的政治权力。此时，行政官员沦为贵族的仆人，而贵族们又通过官员掌管政权，他们在元老院也占有优势，并完全掌管所有的行政和宗教职位；只有他们才掌握有关人类及神学的知识，且对政治事务颇为了解。由于家族的支持者甚多，贵族们在公共会议中也具有很大的影响力，最后，他们还拥有审核及否决国家条令的权力。贵族们的实际权力之所以能够保存下来，可能就是因为他们及时放弃了独享的法律特权。

确实，平民们能痛切地感受到政治上的不平等，但如果贵族们了解如何让民众置身于政治斗争之外，毫无疑问，他们根本不用害怕纯粹政治上的反抗，因为平民们所要求的无非是公平的统治以及物质利益得到保障。事实上，国王被驱逐后初期，政府采取了很多措施，尤其是经济方面的措施，目的就是为了，至少表面上是为了争取民众对于政府的好感，比如降低关税、粮食价格过高时国家出面购买大批粮食、国家垄断食盐买卖等，目的就是向民众提供价格合理的粮食和食盐。国家节日也延长了一天。同样，前面提过的有关财产罚款的法令不仅是为了限制官员们可怕的罚款特权，更重要的是，为了保护财产来源较少的穷人。官员们在同一天对同一人的罚款，不得超过两只羊或者三十头牛，而且要允许他们上诉。羊和牛的比率非常奇特，其原因可能是因为，穷人只拥有几只羊，而富人拥有大群大群的牛，所以应对他们规定不同的最高限额。这一点充分考虑到穷人和富人的不同，值得现代的立法者学习。

这些法令只是表面文章，其主要的趋势正好相反。随着政体的改革，罗马的财政和经济关系发生了深刻的变化。之前，国王的政府可能是有计划地限制资本势力的发展，同时采取措施促使农庄数目不断增加，而新的贵族政府，却好像从一开始就致力于摧毁这些中产阶级，尤其是中、小地产主，结果一方面造成了地主和富人的统治，另一方面又造成了农业无产阶级的产生。

降低关税是一项普遍受欢迎的措施，但主要的受益人还是商人，不过能在更大程度上促进资本增长的，还是间接的经济管理制度。很难说促使资本增长的最初原因是什么，不过其根源可能会追溯到王政时期，执政官制度开始实行以后，私人经济活动渐渐增多，部分是由于罗马的官员更替频繁，另一部分是由于国家的财务活动逐渐延伸到了谷物和食盐的买卖方面，这样就形成了新经济管理制度的基础。这种新制度对于罗马共和国非常重要，同时也极为有害。国家渐渐把所有的间接收入以及复杂的债务和交易置于中间商的手中，中间商上交或领取一笔整数款项，然后为其打理事务并赚取利润。不用说，只有少数的资本家才能进行这些交易，并且由于国家对有形担保监管很严，所以进行这种交易的都是些大地主，就这样，一个新的包税商和承包商阶层渐渐兴起，他们的财力不断增长，对国家的影响力也逐渐增大，虽然表面上他们仍是这个国家的仆人。他们的财富来源荒唐，且对国家毫无补益，从这些方面看，他们与现代股票交易所的经纪人完全相似。

国家财政管理的核心方面首先表现在公共土地的处理方式上，而这些措施简直就是为了在物质上和精神上同时消灭中产阶级。从性质上讲，公共草场和国有土地的使用应该是公民的特权，正式法律都不允许平民使用公共草场，但是，罗马法不仅把公共用地变成了私有财产，单个公民还不能像使用自有财产那样使用土地。只要公共用地仍为公共用地，则其使用权的规定完全依赖国王的喜好，不用怀疑，他会经常使用这种权利或者权力，去做有利于平民的事情。自从共和国诞生后，法律严格规定，公共草场的使用权仅属于享有特权的公民，换句话说，仅属于贵族。虽然前面说过，元老院允许接纳一些富有的平民，但是那些最需要使用公共草场的小产业主及劳工却无权使用。

不仅如此，那些在公共草场放牧的还须缴纳放牧税，只是税收较轻，足以让人认为使用草场是一种特权，但这种税收却给国库带来不少收入。贵族财务官也并不认真征收放牧税，渐渐地，这种制度就趋于废弃。到目前为止，尤其是战争胜利征得别国土地时，需要对土地进行分配，贫穷的公民和非公民们都会有所得，只有不适合耕种的土地才会归入公共草场。统治阶级一般不会完全放弃分配土地，更不会仅仅去迎合富人的需要，但是这种事情越来越少，越来越难得，取而代之的是有害无益的占田制。所谓占田制是指国家所获得的土地，并没有分配给某个人或者正式出租给某人一段时间，而是由其第一个占有者或者其继承人使用，直到国家另有安排，所以国家有权随时收回土地，而占有人须上交田地所产谷物的十分之一，或所产油类、酒类的五分之一。其实这就是把前面所讲的“临时让与”法运用于国有财产中[1]，或许这种办法早已运用于公共土地中，在分配土地之前作为临时处理的办法。现在，不仅土地的占有期变为无期，而且占有土地的人也变成了享有特权的人或者他们的亲信，什一税、五一税也和放牧税一样，渐渐趋于废弃。这些对于中小地产者不啻于三重打击，首先，他们被剥夺了公民使用公共财产的权利；其次，公共财产收入不再流入国库也加重了他们的税收负担；最后，田地分配制度也没有了，它曾经就如今天的移民制度一样，给农业无产阶级带来了出路，可惜现在也没有了。

此外，大规模农庄的出现更是雪上加霜，这种趋势其实早就出现了，它赶走了小型业主，取而代之的是大型庄园的农奴。这个打击更难避免，甚至比上面所说的政治灾难加在一起更加危险。同时，连绵的战争更加重了农民的负担，随之而来的税收和劳役不断增加，农民的处境困难重重。他们有的直接失去田产，成为债主的仆役（如果不是奴隶的话）；有的则因为债务增加，成为债主的短期承租人。此时的资本家们，投机买卖更加有利可图，且没有麻烦或者危险，有时他们利用这种方式来增加自己的田产，有时他们会通过债务法把农民的人身和田产搞到自己手里，只留给农民名义上的所有权和实际的使用权。

后面这种方式最为普遍同时也最为有害，虽然农民会因此避免倾家荡产，但他们的处境岌岌可危——财产完全被剥夺，同时却债务缠身——完全处于债主的掌控之中，这种状况在精神上和政治上都几乎摧毁了整个农民阶级。之前，当农民进行抵押贷款时，立法者却规定他们立即把财产移交给债主，为了避免无力还债，并把国家负担转移到田地的真正拥有者身上[2]。现在严格的个人贷款制度却规避了立法者的本意，它对于商人可能比较适合，但对农民却是毁灭性的灾难。土地的自由买卖制度总会带来农业无产阶级破产的危险，在这种情况下，如果他们的负担增加，同时又没有任何补救措施，那么贫困和绝望会以可怕的速度在农业中产阶级中间蔓延。

在这些关系中，穷人和富人的区别，与贵族和平民之间的区别完全不同。固然大部分贵族都是广有田产的富人，但在平民中，富裕的家庭也不在少数。甚至当时，平民在元老院里已经占据多数，财政监督权由元老院掌管，甚至贵族官员也不得参与，毫无疑问，贵族们滥用特权获得的经济利益，所有的富人都能享用。同时压力就更加沉重地压到了普通人的身上，因为那些最具才干、最有反抗精神的人都被选进了元老院，由被压迫者变成了压迫阶级。

就当时的情况来看，贵族的政治地位不可能永远持续下去。如果贵族们有公正治国的自制以及保护中产阶级的明智——就如本阶级的执政官本人试图去做的那样，但是由于其他官吏们地位低下，他们无法发挥更有效的作用——他们掌握国家机器的时间可能会更长久一些。如果他们同意让一些家庭富有且深受爱戴的平民享有平等的权利——比如吸收他们进入元老院——那么两个阶级就可以和平执掌政权，并进行投机经营。可惜这两条道路都没有被采纳，由于贵族精神所特有的思想狭隘和目光短浅（这一点在罗马也明显可见），强大的共和国很快就走向分崩离析，冲突和纷扰连绵不断。

然而，此次危机并非来自于政治上受到忽视的阶层，而是来自于贫困的农民。根据修订过的编年史，这次政治革命发生于罗马纪元244年即前510年，社会革命发生在罗马纪元259和260年（即前495年和前494年）之间，很明显，两次革命相互连接，但它们的间隔却比较长。据记载，债务法的严格执行激起了广大农民的公愤，到了罗马纪元259年即前495年，由于战事告急，需大量征兵，但是应服兵役的人们拒绝应征，于是当时的执政官普布利乌斯·赛尔维利乌斯就暂时取消了债务法，并下令释放由于债务入狱的犯人，并禁止他们再次被捕，这样，农民们才同意应征，为战争胜利作出了贡献。他们用努力赢得和平，从战场上归来之后，立刻就被捕入狱，重新戴上了镣铐，因为第二任执政官阿皮乌斯·克劳迪亚斯重新施行了债务法。当他曾经带领过的士兵向阿皮乌斯的同僚请求援助时，他不敢进行反抗，倒好像同僚制度的施行不是为了保护人民，而是为了背信弃义、支持独裁一样，然而，不能改变的事情他们必须忍受。第二年战争重新爆发，执政官的话就不起任何作用了，直到马尼亚斯·瓦尔利亚斯被任命为独裁官，农民们才终于屈服了，部分是因为独裁官比执政官位高权重，部分是因为他们相信独裁官对广大民众非常和善。瓦尔利亚斯家族是非常古老的贵族，对他们而言，掌握政权被认为是一种特权、一种荣耀，而不是牟利的工具。这次战争罗马人又取得了胜利。可是等战士们返回家园，独裁官又把他的改革提议交给了元老院，并遭到了他们强烈的反对。此时军队依然和平时一样在城门前列队，消息传来时，酝酿已久的暴风雨终于爆发了。因为义气和严密的军事组织，即便胆小或者冷漠的士兵也都参加了此次活动，军队抛弃了他们的将军、抛弃了驻地，在指挥官（也就是保民官，大部分出身于平民）的带领下，排着整齐的队伍来到了位于台伯河与阿涅内河之间的克鲁斯图玛利亚地区，在那里占据了一座小山，并打算在这块罗马最肥沃的地区建立一座新的平民城。

这次起义使得最顽固的压迫者也清晰看到一点：内战必然会给他们带来经济上的致命打击，于是元老院进行了妥协，与独裁官通过谈判，达成了一致，市民们也都返回了城内，国家至少在表面上获得了统一。马尼亚斯·瓦尔利亚斯因此获得了“伟大的人”这一称号，而阿涅内河对岸的山也被称作是“圣山”。这次革命自有其庄严和伟大的一面，它是人民群众自发组织的，并没有明确的指引，领导人也是临时推选，并且没有流血牺牲就取得了胜利。市民们每每回忆此事，无不充满了幸福与骄傲。它造成的后果也持续了好几世纪：保民官的产生就来自于此。

除了临时法令，尤其是为了消除人民债务困扰或者为了救济一部分农村居民而建立殖民地的法令，独裁官还以宪法形式颁布了一条旨在使得违背军中誓约的公民获得大赦的法律，并让每一位公民发誓遵守，然后藏于神庙，由两位官员监管它的实施，他们被称为“神殿主持”。按照这项法律，在两个贵族执政官之外又设立了两个平民保民官，他们由平民按地区聚会进行选举。保民官无权反对军事命令[3]，也就是说，无权反对独裁官在任何地区的命令，也无权反对执政官在城外的命令，但在执政官的民事权力方面，他们有权在独立、平等的基础上与之对抗。这并不意味着权力分散。保民官的权力就如执政官对其同僚或者其他下属官员的权力，比如，如果一位行政官员颁发命令，而法令当事人认为自己的权利受到侵犯，并提起上诉，则保民官就可以及时进行干预，取消该法令，即保民官有权干预或取消行政官员对公民颁发的命令，也就是拥有干预权或者所谓的保民官否决权。

由此可见，保民官的权力主要是：随意干预行政和司法工作；使应服兵役的公民可以不去服役且免受惩罚；阻止或者取消对债务人的法律诉讼、对已定罪者的刑事审判及预审羁押以及诸如此类的其他权力。为了避免需要帮助的人求助时保民官不在场，法律规定保民官不得在城外留宿一夜，他的家门也须日夜敞开。不仅如此，保民官的其他职权还有：他的一句话就可以制止国家的某项决定，否则，国家的最高权力职位就可以毫无顾忌地收回它所赋予平民的权利。由于一些官员并不尊重保民官，甚至对他们甚为抵触，如果保民官没有能够立刻生效且无所畏惧的权力去对付他们，那么此种权利的效果会大打折扣。保民官被授权的形式非常隆重，平民们在圣山上，以自己以及子孙后代的名义挨个起誓，要一直保护保民官不受任何伤害。如果保民官在行使权力时遭遇不测，那么施暴的人一定会受到极刑处置，而且这种刑事审判不会交给官员，而是由平民来进行处置。

因此，保民官有权处置任何公民，尤其是在位的执政官。如果执政官拒不认罪，则有权进行拘捕，在调查期间对他羁押或者允许他进行保释，然后宣判他死刑或者罚款。为达到这个目的，国家还会同时任命两位市政官，作为保民官的下属协助他们开展抓捕工作，因此，市政官的权力也同样不可侵犯，平民们也同样宣誓保护他们。此外，和保民官一样，市政官本人也拥有司法权，当然他们的权限仅限于罚款之类的小案件。如果有人对保民官或者市政官的判决提起上诉，不应诉至公民团，因为平民官员无权在那里处理事宜，相反，应诉至全体平民那里。在这种情况下，平民会分区聚会，最后以多数票进行裁决。

当然，这种程序更多地带有暴力的意味而不是公正，尤其是宣判一个非平民的时候，事实上，这也是经常发生的事情。一个贵族不是由公民团的最高首脑审判，而是由公民内部一个群体的最高首脑审判，而且他提起上诉时，也不是上诉到公民团，而是仍由这个群体来裁决，这一点既不符合法律规定，也不符合法律的精神。毫无疑问，这起初就是私刑审判，但这种自我帮助的做法很早就形成了法律条文，自从保民官的地位得到法律许可以来，这种做法也得到了法律的承认。

毫无疑问，保民官和市政官的这种新司法权以及平民大会的上诉判决权，和执政官及财务官的司法权以及百人会的上诉判决权一样，本意都是要遵守法律，可是叛国罪和扰乱治安罪等罪名被国家及其行政官员移用到了平民及其首脑的身上。这些罪名的范围很不确定，其概念在法律上也很难界定，所以司法人员对这些罪行的判定也难免武断。这时，由于阶级斗争连绵不断，对于所拥有权利的界定逐渐模糊，当双方法律上的首脑都拥有平行的司法权时，司法审判就越来越带有武断的性质了，而这一点影响最大的就是行政官员。到目前为止，按照罗马法，行政官员可免受任何司法审判，即便他辞职以后，需要对自己在任期间的行为负法律责任，但审判权掌握在他同僚手中，其实最终就是掌握在他们所在的社团手中。但是，这时在保民官的司法权里又出现了一种新的权力，它一方面能干预最高行政长官在任期内的行动，另一方面，唯有非贵族可以使用这种权力来对付贵族，由于这里的罪行及它应受的惩罚法律上都没有正式规定，所以这种权力就愈发难以驾驭。事实上，由于平民和贵族的司法权相互平行，公民们的财产、身体和生命都只能任由两派大会来随意处置了。

在民事审判权中，只有在侵犯平民自由的情况下（这一点对于平民非常重要），平民执法制度才会进行干预，才会剥夺执政官对审判员的提名权，此时所有的判决都要由“十人法官”做出，而十人法官就是为了这个目的才设置的。

伴随着这种平行的司法制度，平行的立法制度也接着产生。保民官拥有号召民众聚会及裁决案件的权力，没有这样的权力，就不会有以上平民团体的产生。并且保民官被授予此种权力的方式也是公开的，法律自动承认平民可以集会、判决案件，国家行政官员，即国家本身不得对此进行干涉。平民得到法律承认的先决条件就是：保民官有权让平民大会选举其继任人，并且其对刑事案件的裁判能得到平民大会的支持。这种权力后来也得到了伊西里安法的特别许可，这项法律规定：若有人打断保民官的讲话，或者试图驱散平民大会，则一定会受到严厉的惩罚。很显然，在这种情况下，保民官除了在选拔继任人及让大会认可自己判决等事情上进行表决外，他还可以在其他事情上进行投票表决，这种权利不得侵犯。事实上，这种“大众决议权”并不是严格有效的，相反，它们起初只相当于我们现代人集会的一些决定，但是，由于平民集会和公民大会有正式的区别，所以，至少平民们是坚决要求这些决议能立刻自动生效，比如，伊西里安法就是这样立刻生效的。保民官就是这样成了保护平民的一副盾牌，作为平民的领导人和管理者，他们在审理刑事案件时有无限的司法权，而这同时也增加了他们的权威，后来，他们甚至被称为“圣人”。有人胆敢对他或者他的下属图谋不轨，不仅被认为会招致上帝的惩罚，而且会被判处死刑。

平民保民官来源于军事保民官，其名字也由此而来，但从本质上讲，他们的关系也仅此而已，相反，从权力上讲，平民保民官倒可以和执政官平起平坐。如前所言，执政官对保民官提起上诉以及保民官对执政官的否决权，正如执政官对执政官的上诉、执政官对执政官的否决权一样。这两种情况都同样适用一项法律原则：如两位职权相当的人意见相左，禁止权要优先于命令权。不仅如此，他们原来的人数（后来不久人数都有增加）以及为期一年的任期（保民官每年十月十日更替）都是保民官和执政官的共同点。此外，他们还都设有同僚制度，这样，这一职位的全部权力便同时置于两位执政官或保民官的手中，一旦同僚间发生冲突，不管他们票数如何，禁止权总是优于命令权。

由于这个原因，如有一位保民官禁止某事，不管其同僚如何反对，禁止权都得以生效。相反，如果一位保民官提起一项控诉，他的任一同僚都可以阻止。两位执政官和两位保民官都和其同僚共同享有全部的刑事司法权，不过前者要间接行使，后者是直接行使[4]，因为前者要通过下属的财务官来行使司法权，后者是和市政官一起行使司法权。

毫无疑问，执政官出自于贵族，而保民官都出自平民。前者权限极大，而后者的权力则是无限，因为执政官也要服从于保民官的禁止权，要听从他们的判决，但保民官就不用听从执政官。可以说，保民官的职权是执政官职权的翻版，但二者有很大不同。从根本上说，执政官的权力是积极的，而保民官的权力是消极的。执政官是罗马人民的执政长官，而保民官则不是，因为前者是由全体公民选举的，后者则只是公民中的一个群体——平民选举的。与之相应，执政官出现在公众面前时，有其特有的服装，且官员侍从众多；保民官坐在普通的座位上，而不是“战车座位”，且没有下属随从，没有紫色镶边的战袍，官员所有的标志都没有。在元老院，保民官不仅没有主席职位，他们连一般的职位都没有。由此可见，在这个与众不同的制度中，绝对的禁令以严厉而生硬的方式去对抗绝对的命令，解决争端的方式就是法律承认并协调穷人和富人的矛盾。

这样的制度打破了国家的团结，使全体长官都受制于一个行为无常且常常感情用事的权威机构，且在危急时刻，如果反对党的首领处于高位，就会使行政事务陷于僵局，并且所有的行政职位都拥有平行的刑事司法权，这就像是把司法权从法律范围移到了政治范围一样，这在将来不可避免会导致腐败，这样的制度有什么好处呢？即使保民官制度没有带来阶级间的政治平等，但它至少是平民们日后参与国家政务的一个有力武器，不过这并不是设置保民官制度的真正用意。

保民官制度并不是政治特权阶级的让步，而是从富有地主和资本家那里夺来的，是为了保证平民在法律上有平等的执政权，并提高他们在经济上的执政地位。这种目的没有，也不可能实现。执政官可能会阻止一件特别不公平的事情，可能会解决一个特别困难的难题，但问题的症结不在于公正的法律做出了不公正的事情，而是法律本身就是不公正的，保民官怎么能阻止法律的正常运行途径呢？即使他能做到，那对于改变不公平也收效甚微，除非能够根除平民贫困的根源——不合理的税收、不公平的借贷制度和强占公共用地。没有人敢采取任何措施，因为很明显，富有的平民也和贵族一样享有那些特权。所以，保民官这一特别的职位才得以设置，这对普通平民来讲显而易见是一种帮助，但他们不可能进行必要的经济改革。这并不是政治上的一种明智举措，相反，是富裕的贵族和无人领导的人民大众之间的一种无奈妥协。

有人认为，保民官制度使罗马避免了暴政，即便这是真的，也根本无关大局。一个国家的政体改变本身并不是坏事，相反，罗马的君主专制开始得太晚，在人民的精力和体力都被耗光之后才开始了君主专制，这倒是罗马人的不幸。可惜上面的结论本身并不正确，意大利国家一般都没有暴政，而希腊国家基本上都有，这一点足以说明。理由很简单，任何地方的暴政都是普遍参政的结果，而意大利人比希腊人把无地公民排除在公民大会之外的时间更长久。当罗马人偏离这一轨道时，君主专制就降临了，并且还和保民官制度结合在一起。保民官制度自有其作用，它给人们指出了反抗反对党的合法途径，避免了很多错误做法。这一点没人否认，但还有一点也同样明显，虽然它确实很有用，可是它经常被用于与其本意相违背的其他方面。允许反对党拥有否决权，并允许他们不顾后果地使用这种权力，这种权宜之计证明这个国家的政治已完全混乱，这种缓和矛盾的手段只能使社会弊端无限地拖延下去。

既然内战已经迫在眉睫，它必然会沿着自己的路线发展。两党在其首脑领导下，直面对抗，如同备战一样。他们一派希望限制执政官权力，扩大保民官权限，另一派则希望完全消灭保民官制度。平民的武器是反抗权威免受惩罚；拒绝为保护国家而应征入伍；侵犯平民权利或引起平民公愤的官员应受到罚款或其他惩罚。贵族们对付这些要求的方法则是使用暴力、与人民公敌勾结，偶尔也使用谋杀等手段。街道上不时有肉搏的情况发生，官员们身体的神圣，双方都置之不顾。据说，有很多公民家庭都移民了，到邻国去寻找更加和平的生活环境，对此我们深信不疑。这个体制并不是人们选择的，但他们仍然尽力忍受；尽管战乱频仍，整个国家依然没有分裂，从这里我们可以看出人们强烈的爱国心理。(www.xing528.com)

在这些阶级冲突中最著名的就是盖乌斯·马尔希乌斯的故事。盖乌斯是个勇敢的贵族，因为攻陷科里奥利而得其称号。罗马纪元263年即前491年，由于百人大会拒绝委任他执政官的职位，他非常愤怒。据说，他提议暂停出售国家粮仓的谷物，直到饥民们放弃保民官制度，也有版本说，他建议直接取消保民官制度，因此他受到保民官的检举，生命危在旦夕。据说他逃离了罗马城，但后来又率领沃尔西大军重杀回来，在他即将替人民公敌征服祖先们建立的这座城市时，他母亲恳切的话语唤起了他的良知，于是他用第二次背叛弥补了第一次背叛，两次都同样冒着生命危险。这个故事有多少是真的很难判断，但是罗马的编年史作者天真地给这个故事罩上了一层爱国主义的光环，从这里我们可以看出，阶级间的这些冲突在道德上和政治上都非常可耻。罗马纪元294年即前460年，在一个萨宾首领阿皮乌斯·赫尔多尼乌斯带领下，一群政治难民攻击卡皮托尔山的故事也具有同样的特色，他们号召奴隶们起来反抗，在一次剧烈的冲突中，由于图斯库兰人赶来援助，罗马公民团军队才征服了这群卡提林叛乱者。

这两个故事中狂热的愤怒代表了那个时期的特点，在一些家族虚妄的传说中我们无法体会其中的历史意义，比如权倾一时的法比安家族，在罗马纪元269到275年间（即前485到前479年间），两个执政官中总有一个出自于这个家族，后来人民起兵反抗，法氏家族逃离罗马，然后在罗马纪元277年即前477年为克里梅拉人在埃特鲁里亚所灭。更加骇人听闻的是保民官格聂乌斯·格努西乌斯被刺杀的案子。格聂乌斯曾试图问罪两名执政官，罗马纪元281年即前473年，就在他准备提出弹劾的那天早上，他被人发现死于自己的床上，这次事件的直接结果就是罗马纪元283年即前471年普布利乌斯法的实施，这是罗马史上影响最深远的法律之一。

当时最重要的两种制度——平民部落大会的创立和平民会议决议与国家正式通过的法律处于平等地位（虽然是有条件的），都可以追溯到罗马纪元283年即前471年保民官沃乐罗·普布利乌斯的提议。迄今为止，平民都是按区开会进行表决，相应地，在这种相互分开的会议里，一方面，他们的决议只看票数，不论选民财富多少，另一方面，尽管他们可以和贵族们平起平坐（召开平民大会本身就说明了这一点），但贵族家族的门客总是在平民大会相互通气，这两种情况都给贵族们机会对平民大会施加影响，尤其会按照自己的意思去控制保民官的选举。不过后来，按区选举的施行消除了这两种不利情况。为了征兵，塞维乌斯·图利乌斯法把城市和乡村在内共分成了四个区[5]，可能在罗马纪元259年即前495年，罗马的整个版图被分成了20个区，其中前四个涵盖了罗马城及其临近地区，其他16个区都在农村，以罗马最早氏族所居住的区域为基础进行划分[6]。后来，可能是因为普布利乌斯法，为使各区选举总数不平等，又增加了第二十一个区，即克鲁斯图米尼安区，该区的名字来源于平民组织起来建立保民官制度的地方[7]，自此以后，平民大会不再按区，而是按照部落进行。

部落划分建立在拥有地产的基础上，选民们全都是地产拥有者，但他们地产多少都没有区别，因为他们都居住在大大小小的村子里。结果，这种按部落划分的大会，表面上看与按区划分的大会一样，但事实上却只是独立的中产阶级的大会。一方面，大部分被释奴和门客因为不拥有地产而被排除在外，另一方面，大地产拥有者也不像在百人大会里那样占有优势。这种“平民会议”还不如按区划分的平民大会更像是公民大会，因为它不仅像后者一样，把所有贵族排除在外，甚至连没有地产的平民也不能参加。这种民众大会势力强大，它所通过的法令，只要事先得到元老院全体元老的赞同，就会和百人大会通过的法令一样具有有效性。在十二铜表法颁布之前，这最后一项规定就具有和法律一样的效力，这一点确定无疑。不过这条法律是在普布利乌斯公民投票时产生的，还是先由现已失传的其他法律规定，然后使用于普布利乌斯公民投票，这一点无法肯定。同样，保民官的数目由两个增加到四个是由这部法律规定，还是之前就已经增加到了四个，这一点也一样无法确定。

斯普利乌斯·卡斯乌斯试图打破富人对经济的垄断，从而消除所有罪恶的根源，这一尝试比所有党派采取的措施都更加睿智。斯普利乌斯是个贵族，他的头衔和名望，同阶级中无人能够超越。在两次凯旋之后，在他第三次任职执政官期间，他向公民们提交了一项提议，建议丈量公共用地，并出租一部分，收益交归国库，另一部分则分配给需要的穷人。换句话说，他试图把公共用地从元老们手里夺过来，然后在公民的支持下，结束这种自私自利的占有制度。他可能认为，以他本人的荣誉以及该措施的公平和睿智，一定能打破元老们暴风雨一样的愤怒和他们本身的弱点，但是他错了：贵族们团结一致进行反抗，富有的平民也参与进来，平民们也不高兴，因为斯普利乌斯·卡斯乌斯希望，按照联盟法，同时也是公平起见，应分给拉丁国家一定的土地。卡斯乌斯的结局只有死亡。人们控诉他僭越王权可能有一定道理，因为他确实试图像国王一样保护平民不受自己阶级的侵害。他的法律也和他一起消失了，但是它的灵魂还一直萦绕在富人的头脑中，一次又一次地从坟墓里跳出来反对他们，直到它引起的冲突导致了共和国的灭亡。

人们还尝试用更加常见也更加有效的方式为平民争取平等权利，并由此消除保民官制度。保民官盖乌斯·特伦提利乌斯·阿尔萨于罗马纪元292年即前462年提议任命一个五人委员会来准备一项法律，执政官将来应按照此项法律行使其司法权，但元老院拒绝批准此提议。此后十年间，阶级斗争更加激烈，外部战争和内部矛盾不断升级，在这种情况下，这项提议才算最终生效。平民们一次又一次地提名当时的保民官，而贵族们也同样顽强地阻止元老院对这项法律让步。人们甚至希望在其他方面让步以阻止这场斗争，最终，在罗马纪元297年即前457年，元老院批准保民官的数目由四个增加到十个，但这是否是一场胜利无人能料。第二年，通过伊西里乌斯公民投票法（这是平民誓死捍卫的一项权利），将仅有的庙宇和树林、无人居住的阿文丁山分配给贫穷的公民去建造房子，并可由后代继承。平民们接受了，但他们一直没有停止要求制定一项新法律。最终，在罗马纪元300年即前454年，双方达成了一致，元老院做出了大幅度的让步。

制定法律的准备开始了，作为一种特别措施，百人大会将挑出十个人来制定法律，同时还代替执政官充当最高行政长官，而且这些职位不仅贵族，甚至平民也可以当选。平民成为行政官员，这还是第一次，尽管这只是非常任的官职，但他们还是朝着政治平等的方向迈出了一大步，而且付出的代价也不算大。在十人政治期间，保民官制度和上诉权都停止了，而十人官也仅仅是不能侵犯人民誓死捍卫的自由权。不过在此之前，罗马曾派使者去希腊学习梭伦法及其他法律，直到他们回来，十人团才被选为罗马纪元303年即前451年的长官。尽管他们有权选举平民，但是贵族的势力仍然十分强大，所以当选的就只有贵族。到了罗马纪元304年即前450年第二届选举时，才有几名平民当选，他们也是罗马国家第一批的非贵族行政长官。

用联系的眼光看一下这些措施，我们会发现，它们的用意无非就是用成文的法律代替保民官制度来限制执政官的权力。双方都要达成共识：事情不可能维持一成不变，因为这种长期的无政府状况，既危害了国家，也于任何人无益。凡是没有偏见的人都会发现：保民官对于行政的干预以及他们作为检察官的所作所为，对国家有着致命的危险。保民官给平民带来唯一真正的好处就是保护他们不受偏袒司法的危害，他就像是复审法官，可以限制官员的不公正行为。毫无疑问，当平民希望有一部成文法时，贵族们回答说，要是那样的话，保民官制度就没有必要了，所以在这一点上，双方都做出了让步。至于法规制定以后该怎么做，谁都没有做出明确说明，但是平民们确实放弃了保民官，这一点毋庸置疑。由于十人政治给他们带来了现在的局面，除非用非法手段，他们无法再恢复保民官制度。十人政治向平民承诺，他们的自由不会受到侵犯，这些自由可能是指不受保民官影响的权利，比如上诉权以及占有阿文丁山等。这样做的用意似乎在于，十人退休以后，应向人民建议重新选举执政官，而新执政官应当依据法律处理政务，而不是依据自己的偏好。

上面所说的计划若能实现，那将是个明智的计划，不过它是否能实现完全取决于双方在群情激奋的情况下，是否能接受这种和平的解决办法。罗马纪元303年即前451年的十人政府将他们制定的法律提交给人民，得到他们的许可后，就把法律刻在十块铜表上，然后又把铜表树立在元老院前面市场上的讲坛旁。不过因为有必要对它进行补充，罗马纪元304年即前450年又选出了十人进行执政，他们又增加了两块铜表，由此，十二铜表法——第一部也是唯一的一部罗马法诞生了。它的产生来自于两派之间的相互妥协，同时也因为这个原因，它的范围没有现行法律那么广泛，仅规定了一些次要问题，解决事情的方式和结果。即使在信贷制度中，也没有采取什么缓和措施，仅规定了一个很低的最高利率（10%），并威胁要对高利贷商人进行重罚，甚至超过盗窃罪。债务诉讼的严厉程序，至少在主要方面依然没有改变。

可以想见，各阶层所享有的权利也很少有所改变，相反，公民中有产和无产阶级的区分更加明显，贵族和平民的婚姻无效，这些都在城市法中重新得到承认。同样，为了限制行政官员的胡作非为，保护公民的利益，法律明确规定，后制定的法律一定优先于先制定的，且不得制定对任何公民不利的法律。其中最引人注目的一条是，死刑案不得向部族大会提起上诉，但向百人大会提起上诉的特权却得到法律的保障。这种情况可以这样解释，刑事司法权已为平民及其首脑所掌握，他们可以保持对违法行为进行罚款的权利，但是保民官对死刑的审判权则一定要废除。这些措施的基本政治意义不在于它内容如何，而在于它规定，执政官的职能是依照法律规定，依照诉讼程序进行执政；在于法律的公开展示，这表明行政执法必须在公众的监督之下，而执政官必须公平、公正地执法。

十人政治的结果不明。据说，十人政府只需要公布最后两块铜表，就可以让位于正式的行政官员了，但他们一再拖延，借口说法律还没有完备，这样，他们一直拖延到任期结束仍然在位。这一点在下面的情况下很有可能：罗马法律规定，为修改宪法而委任的政府可以不受其任期的约束。据说，以瓦尔里和荷拉提为首的一些贵族温和派，试图在元老院迫使十人政府退位，但是十人政府的首脑阿皮乌斯·克劳迪亚斯（他起初是一个强硬的贵族，但现在转变成了一个煽动人心的政客和暴君）渐渐在元老院取得了优势，人们不得不屈服了。两支军队征兵的任务也成功完成，没有遭到反对，然后开始了对沃尔西人和萨宾人的战争。这时，曾参加过120次战役，身上留有45处伤疤的罗马最英勇的一位勇士、前保民官卢西亚斯·斯克休西·登塔土斯被发现死于营地前面，被人卑鄙地暗杀了，据说杀手是受到了十人政府的煽动。愤怒的人们酝酿着一场革命。

此后，对于百夫队队长露西亚斯·沃吉尼亚斯的女儿、前保民官露西亚斯·艾希利亚斯的新娘的自由一案，阿皮乌斯进行了错误的审判。这次审判把可怜的姑娘从亲人身边夺走，目的是为了让她失去自由，并为法律所弃。为了使她免于侮辱，她父亲在公共集市上亲手把刀子插进了她的心脏。这一判决促进了革命爆发。人们被这件闻所未闻的事情震撼了，他们围在美丽姑娘的尸体周围，这时，十人政府派遣侍从带走她的父亲和新郎到法庭进行审判，要惩罚他们胆敢反抗自己的权威，而且他的审判又没有上诉的余地。此事真是忍无可忍了，姑娘的父亲和新郎在愤怒的人群的保护下，逃脱了暴君的侍从。正当元老院在罗马城踌躇不决之时，这两人以及目睹这惊人事件的其他许多人，来到了两军阵前，向军队报告了这件事情。

这件事让大家都睁开了眼睛，没有保民官制度的保护，法律就不安全。父辈所遭受的苦难，儿辈还会重复。于是，两支军队再次抛弃了他们的指挥，排列着整齐的队伍穿过城市，再次来到了圣山，在这里他们又一次选举了自己的保民官。这时，十人政府仍然拒绝放弃自己的权力，然后，军队及其保民官又开进了罗马城，驻扎在阿文丁山，终于，在这内战千钧一发之际，街上巷战随时发生之时，十人政府才放弃了他们不光彩地篡夺来的权力。执政官露西亚斯·沃尔利亚斯和马克斯·赫拉提亚斯又进行第二次妥协，结果，平民保民官制度又重新确立。十人政府被弹劾，其中罪大恶极的两个人阿皮乌斯·克劳迪亚斯和斯普利亚斯·沃皮亚斯在狱中自杀，其他八人被流放，财产被充公。平民保民官马克斯·杜伊利亚斯温和谨慎，他及时利用自己的否决权，阻止司法机关对八人进一步追究。

以上故事是由罗马贵族记录的，但是即便撇开其他各种附属情况不提，产生十二铜表法的种种危机也不可能以这样浪漫传奇的方式结束，此外还有一些无法解释的政治问题。十人政治是继废除君主专制、建立保民官制度后，平民的第三次胜利，反对党对于十人政治及其首领阿皮乌斯·克劳迪亚斯的愤怒完全可以理解。通过这个制度，平民取得了掌管国家最高行政的权力，并颁布了一部法律，他们根本没有理由去反对这个新政府，没有理由用武力去恢复那个纯粹由贵族控制的执政官政权，这个结局只能是贵族党派所追求的。如果那个由贵族和平民共同组成的十人政府在任期结束后仍然希望维持其职位，首先起来反抗的当然应该是贵族，并且在当时那种情况下，贵族绝对不会忘记去限制平民的权利，尤其是废除保民官制度。如果贵族成功地把十人政府赶下台，可以想象，他们下台之后，平民一定会重新拿起武器去维护罗马纪元290年即前464年革命和最近一次革命的成果，而罗马纪元305年即前449年的瓦尔里·荷拉提法只能被认为是这次冲突的一种妥协。

这次妥协对于平民来说当然非常有利，他们对贵族的权力又一次进行了严格的限制，保民官制度也重新得到实行，从贵族那里争取来的法律也保留了下来，执政官也不得不依照法律行事。根据法律规定，各部落确实失去了他们夺来的对于死刑的裁判权，但是保民官又夺回了这种权力，因为他们找到了一种方法，可以同百人大会共同处理。此外，他们还保有不受限制的罚款权，并将判决提交部落大会——部落大会可以取消贵族反对者的公民资格。而且，执政官提议且百人大会批准，将来所有的行政长官包括独裁官，在他们上任时都应该允许人民拥有上诉权，任何人不按此条件推举执政官，都应该以死谢罪。在其他方面，独裁官都保留了之前的权力，尤其是其分内职责，保民官不能像对执政官那样，取消他的权力。

执政官的权力遭到进一步限制，公民于罗马纪元307年即前447年第一次推举出两名财务官管理军队财务。管理军队财务以及管理国家财务的财务官的推举权都在公民手中，执政官仅可以领导选举工作而没有推举人选的权力。所有的有产者都可以参加推举财务官的大会，包括平民及贵族，他们分区进行选举，这种安排是对农民的一种让步，他们对这种大会的掌控力量远大于他们对百人大会的掌控。影响更为深远的另一种让步就是允许保民官在元老院参与议事。允许保民官进入元老集会的大厅，好像有损于元老们的尊严，所以他们在门口放了一条长椅，保民官可以在那里观察事情的发展。同时，自从元老院从审议机构变身成为命令机构之后（此事发生在公民投票法实行之时，它对全体公民都有约束力[8]），保民官的否决权已经延伸到了元老院的所有决定。所以很自然地，元老们会做出让步，让保民官参与议事。

平民的投票权与元老院决议的有效性紧密相连。为了保证元老院的法令不被篡改或伪造，他们规定将来文件不仅应由贵族财务官掌管，将其藏于萨顿神庙，而且要由平民市政官来掌管，将其藏于克瑞斯神庙。结果，这场为了废除保民官权力而进行的斗争，却以再次明确规定他们的权力而告终。在当事人上诉时，他们不仅有权终止行政官员的行为，而且能根据情况取消任何国家机构的决定。除了法律明确规定之外，人们怀着对宗教一样的敬畏心理神圣宣誓，一定要保卫保民官的人身安全，并保证其执法不会受到干扰，人数也不会减少。自此以后，在罗马，没有任何人再试图去废除这种保民官制度。

[1]地产所有者通过这种方式取得的土地占有权在后期由盖乌斯·格拉古领导的土地改革中被废除，并且对他们在土地上所做的修整、改善、建筑，只给予了少量补偿，因此土地改革激起贵族元老院的集体愤怒，盖乌斯·格拉古也因此被杀。

[2]这是罗马法的特征之一，罗马法律的制定本来是旨在保护公平。

[3]这是由于同僚安排的原则，同僚们可以各司其职。

[4]平民保民官制度是按照贵族执政官制度建立的，同样，平民市政官制度也是按照贵族财务官制度建立的。这点很朋显，因为这两种官职都有权惩罚犯罪，并且都管理档案（二者的区别主要在于他们行动的意图，而不在于其权力大小）。克瑞斯神庙对于市政官的意义和萨顿神庙对于财务官的意义是一样的，而且他们的名字也来自于前者。从这方面说，罗马纪元305年即前449年法律的颁布意义重大，这使得元老院的法令必须交付市政官审核，然而，众所周知，根据古老的——以及后来各阶级斗争平息下来之后——的通常做法，这些法令须交由财务官珍藏于萨顿神庙。

[5]这里指的是交税区。

[6]就是所谓的氏族村落。

[7]即圣山。圣山起义之后，保民官制度得以建立，旨在保护平民的利益。

[8]此事由法律朋文规定。