人大及常委会监督的虚置运转：深度解析与实践

根据我国宪法和法律的规定，我国的立法机关（权力机关）有权对行政机关制定的一般规则（包括行政基准）实施监督审查，有权行使撤销权。各级人大及其常委会有权撤销相应人民政府不适当的决定、命令或者指示。但在实践中由人大或者人大常委会对行政机关制定的基准实施的监督基本处于虚置状态，并未发挥应有的作用。究其原因，主要包括以下几方面内容：

第一，立法机关的监督是一种非经常性的监督。我国的权力机关——人民代表大会只有在会议期间才能实施监督，在闭会期间并不能行使监督职权。县级以上人大、乡镇人大尽管有权撤销本级人民政府适当的决定和命令，但是受到人大会议次数和期限的限制，权力机关实施的这种监督不可能是一种经常性的监督。但是行政机关制定的规定却具有很强的实践性和现实性，需要适应社会的不断发展而不断修改和补充。因此，立法机关的非经常性的监督不能使用行政基准监督的需要，无法形成有效监督。^[2]

第二，立法机关的监督是一种立足于文本的法规范层面的监督，不是法律执行或者法律适用层面的监督。立法机关的主要工作就是代表人民行使立法权，体现人民的意志，最终通过法律文本表现出来。因此，立法机关的监督习惯于从法律文本的法规范层面展开监督，这是一种静止状态的监督。而行政基准在实践中实际上是行政机关执行立法机关制定的法律，是要将立法运用到客观实践之中。这是一种法律执行层面或者法律适用层面的监督，理应是一种对法适用过程动态的监督。

第三，立法机关的监督缺乏有效的机制保障。尽管地方立法规定行政机关制定的规范性文件应报人大常委会备案，但是从国家层面来讲，行政机关制定的以决定、命令、规定等形式存在的规范性文件的监督，宪法和法律仅规定人大或者其常委会有撤销权。但是通过何种程序、如何撤销、撤销的情形等具体问题缺乏应有的机制保障，从而导致宪法或者法律规定的撤销权没有配套的规定使立法机关的监督落到实处。(https://www.xing528.com)

第四，立法机关的监督对象的不周延性。从现有的宪法和法律规定来看，尽管立法机关对行政机关制定的决定、命令或者指示可以实施监督，但是其涉及的范围较窄，并不能涵盖其他由行政机关制定的一般规则。全国人大有权撤销的是国务院制定的规定，县级以上地方人大及其常委会有权撤销的是同级人民政府的规定，乡镇人大有权撤销乡镇人民政府的规定。这也就意味着立法机关的这种撤销权只能针对同级人民政府制定的规定，而并未涉及实践中大量存在的政府工作部门和下级行政机关制定的规定。

第五，立法本身的缺陷影响其监督的有效性。现代立法尽管存在这么一种趋势，就是通过精细化的立法，法律越来越详细和明确，试图使行政的空间几乎压缩为零。但是我们必须看到这只是观念中的理想状态，实践中的立法多少会留有缺憾。可能是立法的一时疏忽，有时可能是立法机关有意为之。在现代国家中，立法往往只设立一般原则。立法机关并无强烈的意愿去预见所有的情形和对每一个情形提供细节。^[3]一方面这是由于立法本身就是相对宏观的视角，而执法则是相对微观的视角；另一方面参与立法的人大代表本身来自各行各业，对于行政专业领域不可能深入了解。这种导致立法缺憾的原因同样适用于立法机关对行政基准的监督之上。