政府购买残疾人托养服务的组织实施

做好政府购买残疾人托养服务的组织管理是保障服务成效的基础。组织管理内容重点包括制定工作方案、建立工作体系、规范购买机制、明确服务内容、督导服务过程、评估服务效果和绩效评估等。

实施方案是指从目标要求、工作内容、方式方法及工作进度等方面，对某项工作做出全面、具体而又明确的计划性文书。制定本地区实施方案可以《政府购买残疾人服务试点工作实施方案》为依据，其主要内容包括指导思想、总体目标、购买主体、托养服务对象、服务内容、服务形式、承接主体、工作要求、检查评估、工作流程、时间进度、资金管理、职责分工等。

做好购买残疾人托养服务工作，需要建立完善的管理团队、专家支持团队和服务团队，即建立主要由购买主体、专家、承接主体及各级残联相关人员组成的工作体系，紧紧围绕残疾人托养服务需求，提供高质量服务。

根据《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》，“政府购买残疾人服务的主体是承担残疾人公共服务职责的各级行政机关和参照公务员法管理的事业单位，具有行政管理职能的事业单位及纳入行政编制管理、经费由财政负担的群团组织”。由此可见，各级残联可作为残疾人托养服务的购买主体，承担管理主责。建议成立由理事长或分管理事长为组长、业务部门负责人及工作人员组成的购买服务管理团队。如有工作需要，可吸纳卫生、民政、教育等部门人员参加领导小组，以利于转介服务、资源共享，协同实施和更加广泛地选择承接主体。

管理团队主要负责制定购买残疾人托养服务工作计划及实施方案；向社会购买服务；组织编制服务规范；进行督导检查和绩效评估；管理资金；总结推广经验；制定保障政策，推动残疾人托养服务可持续发展等。

鉴于残疾的复杂性和残疾人托养服务需求的多样性和动态可变性，为确保服务购买的质量，建议建立购买托养服务专家支持团队。专家团队成员可来自残联、卫生、教育、民政等系统，也可来源于社会组织，主要应包括社会工作者、精神科医生、康复科医生、特殊教育教师、心理医生、治疗师、护士、就业指导师等，原则上要有副高级或相当于副高级以上的职称，对社会工作者或就业指导师等新兴职业可以适当放宽条件。

专业支持团队的职责主要是从专业角度为服务机构提供智力支持，包括对复杂和疑难残疾情况进行现场示范指导和答疑，还可对服务承接机构服务能力和水平进行定期评估。

服务团队主要是指承接主体，但为促进残疾人购买托养服务的高效运行，还需要社区残疾人专职委员、街道（乡镇）残联及相关机构提供残疾人托养服务需求、相关政策、知识和资格审核等方面的支持。

1．社区残疾人专职委员职责

专职委员主要负责宣传本地区残疾人托养服务及其相关政策，让残疾人了解托养服务相关政策和知识；了解残疾人托养服务需求，对符合本地区托养服务政策的托养服务残疾人进行初审、登记；将残疾人托养服务申请转介至街道（乡镇）残联；协助服务机构随访残疾人结束托养服务后相关情况。

2．街道（乡镇）服务人员职责

街道（乡镇）残联主要负责对社区上报的拟托养残疾人相关材料进行调查核实，无异议后上报区残联。

3．服务团队

服务团队主要为承接机构，是残疾人托养服务的主力军，服务质量和残疾人满意度直接反映其职责履行情况。

政府购买残疾人托养服务，就是充分发挥市场机制作用，把本由政府或残联提供的托养服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的事业单位或社会力量承担，并根据服务数量和质量支付费用。根据国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），各级残联可以作为购买主体，通过购买服务方式为残疾人提供服务。这项工作的重点包括对承接主体的底线要求、规范购买方式、规范购买流程。

目前能够提供残疾人托养服务的除一部分公办机构外，大部分为民非企，如养老服务机构、托养服务机构、护理机构、医疗机构等。这些机构及人员普遍欠缺残疾及残疾人托养服务的基础理论、基本知识、基本技能，他们是否能够保质保量地承担残疾人托养服务的任务、获得残疾人的满意，成为各级残联选择承接主体首先要考虑的因素。对承接主体的审核见下表。

残疾人托养服务承接主体审核办法

续表

按照《中华人民共和国招标投标法》的规定，招标方式有以下几种：

1．公开招标

公开招标是政府采购的主要方式，指招标人以招标公告的方式，邀请不特定的法人或其他组织投标，在符合要求的投标单位中择优选择中标者的方式。在实际操作时，参照当地政府采购标准，根据购买残疾人托养服务项目预算编制的不同，将纳入当年度政府集中采购服务目录或者合同总额达到一定数额（比如20万）的项目，统一通过政府采购平台实施购买；未达到政府采购金额和未纳入政府集中采购目录的项目，也可通过各级残联购买残疾人服务平台购买。无论是政府采购平台还是残联购买平台，都需要建立操作规范，实现购买服务流程的公平公开。

通过政府采购平台购买的项目，一般由采购方和采购招标代理机构共同制定采购文件，评标人员在政府采购专家库中产生，具体采购运作方式和基本程序按政府采购法和有关规定执行。

通过残联购买平台实施购买的项目，可由采购方和工作小组共同制定采购文件，工作小组负责组建评审专家库，成员由从事残疾人工作的人员和专家组成。采购评委由专家库内的3—5人组成，评委根据采购文件中的评审指标及结果确定方式进行评议。

2．其他招标方式

邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式，邀请特定的法人或者其他组织投标。竞争性谈判是指采购人直接邀请两家或三家以上投标单位就采购事宜进行谈判，综合评估后择优选择中标单位。询价是指根据项目需求，从符合条件的投标单位中确定不少于三家的承接主体，并向其发出询价单，让其一次性报价，在此基础上择优选择承接主体的方式。也可根据本地区政府购买服务政策标准实施。

单一来源采购，是指购买主体在没有公开招标、竞争性谈判和询价、需要的三家及以上符合条件的单位的情况下，只能从唯一承接主体采购的一种方式。单一来源采购办法须经当地上级主管部门的批准。

凡纳入政府购买服务项目的，应按照规范的流程，做好每个环节的工作。其流程如下：

编制购买服务工作计划→报财政等相关部门审核批准→发布信息，搜寻资源→审核竞标单位条件→进行招标→公示拟确定的承接主体→确定承接主体→签订服务合同。

购买服务计划包括购买服务的目的、购买服务的内容、服务方式、服务质量要求，经费核算、质量控制、督导考核等。签订购买服务合同，是为保护甲方（残联）和乙方（中标单位）合法权益，履行责任和义务，明确违约责任等，合同约定内容受法律保护。购买残疾人托养服务合同包括项目内容，甲乙双方单位名称，合同主要目标，双方权利与义务，托养服务对象、服务内容、服务要求，合同期限，服务费用及支付方式，考核管理，责任与义务（监督检查方法），合同的变更、解除与终止，争议与解决方式以及附则等条款。(www.xing528.com)

结合本地区经济社会发展水平、财政承受能力、残疾人托养服务需求和本地区托养服务机构服务能力，拟定购买残疾人托养服务计划，细化目录清单，确定托养服务种类、性质和内容。

残疾人托养服务主要内容具体见“服务实践篇”。

1．为了解和掌握项目执行的进展、问题，进一步改进服务，首先，项目人员应进行内部督导评估服务。项目执行中期和末期可邀请专家团队进行评估。

2．督导时间依项目周期不同而灵活确定。例如项目计划执行时间为1年，初期督导评估可在项目开始时进行，中期督导评估可在项目执行第6个月时进行，末期督导评估可在项目执行第12个月时进行。

通过电话咨询、问卷调查、入户调查、随机抽查等方式进行督导：

1．项目运行情况；

2．托养服务残疾人需求及功能评估的准确性；

3．服务方案的可行性及执行情况；

4．服务次数、内容的符合性，服务人员服务态度，服务记录客观、完整、及时性；

5．服务效果、目标实现程度、措施调整及专家意见。

【案例：宿迁市政府购买残疾人托养服务】

2014年8月，宿迁市开始以政府购买服务形式面向社会招募承办机构，以提供规范化、专业化的托养服务。主要流程如下：

一、制定购买工作方案

按照财政部《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》要求，采购代理机构接受委托后，协助购买主体开展情况摸底和潜在承接主体市场调研，采取公开招标方式组织采购，帮助购买主体制定购买工作方案。

二、明确服务内容

明确购买主体与承接主体两方工作内容，购买主体负责对承接主体残疾人托养工作开展情况予以拨付经费、监督管理、考核评估；承接主体负责提供房屋、食宿设施、技能培训和康复设备，对入托残疾人条件进行评估、选定，提供高质量托养服务，开展庇护性就业、工农疗业务，对接受服务的残疾人在安全、生活等方面负责。

三、规范评审标准

采用综合评分法，重点突出承接主体业绩、人员数量增配和服务承诺等。

四、公平竞争

项目共吸引7家单位参与投标，经过专家组组成的评标委员会综合评审，最终宿迁某专科医院因其专业化的服务队伍、先进的服务理念、翔实可靠的服务方案、科学合理的投标报价、优于招标文件进行响应的投标方案，而被推选为中标单位。

五、保证综合效益

加强成本控制，服务费主要由省、市财政补贴以及个人缴费构成，财政补贴部分由购买主体经过严格考核后支付。将承接主体履约情况与服务费支付挂钩，由购买主体按季度对中标方进行综合考核并评定得分，将经费划分为基本费用（占比90%）和考核费用（占比10%），进行分档支付。鉴于服务需求相对固定，费用变化幅度小，具有一定的延续性，且预算资金有保障，项目合同服务期设定为三年。三年后视情况重新采购或重新商谈合同。

六、综合评估购买结果

宿迁市残疾人联合会作为残疾人托养服务项目履约监管的主体，通过建立过程考核评分制度，实现对项目履约的日常监督。采购代理机构配合财政、民政、审计等部门，通过不定期“回头看”的方式，随时抽查项目实施及资金使用情况。委托第三方机构对承接主体履约情况进行评价，评价指标包括：意外事故发生率低于5‰，褥疮发生率为0%，服务质量投诉率低于5%，“三个能力”提升率达90%以上，服务设施完好率达100%，托养服务残疾人满意度达90%以上，家属（或监护人）满意度达90%以上。

七、结果应用

以宿迁市政府采购供应商诚信管理制度（供应商诚信等级共七级制，每级对应分值0.3分）为载体，将监督检查情况和验收结果纳入半年一次的承接主体诚信管理考核。对评价结果优秀的，在同类项目的采购中同等条件下可以优先考虑。对不良的履约行为及时扣除诚信分值，降低诚信等级，并带入供应商今后的政府采购活动。

（根据《政府采购信息报》载《政采残疾人托养服务·宿迁经验》改编）

（张金明、冯善伟撰稿）