环保行政机关不宜成为环境民事公益诉讼的原告

根据我国《宪法》的规定，环境保护是国家的一项基本职责。而环保机关作为履行该项职责的主体，代表国家对生态环境进行保护，有改善、恢复环境的义务，并且有对破坏生态环境的行为进行处罚的权力。有学者主张，“政府成为环境民事公益诉讼的主体是必要的”^[13]。该观点认为，引起环境破坏和环境污染的原因是纷繁而复杂的，这种多重性造成侵权行为与损害后果之间难以确定因果关系，造成的损失也难以衡量。特别是在环境侵权案件具有隐蔽性、多重性、滞后性的情况下，如何判定因果关系、衡量危害程度、评估损害后果等问题，都需要专门的机关运用专业的技术手段来完成，而这些正是环境民事公益诉讼所需要的证据。另外，对环境纠纷所涉及的不确定问题的认识，更加需要专业的环境保护机构加以判断。环境民事公益诉讼的专业性决定了环保行政机关更适宜担任环境民事公诉的原告。^[14]我们认为该观点值得商榷：

首先，环保机关属于政府的组成部分，其行使环境保护的权力属于行政权的一部分，如果将诉权划分给环保机关则相当于赋予其司法属性，不符合司法规律。我国政府本身拥有较为强大的行政权力，如果再赋予其诉权，则会造成行政权力无限膨胀扩张，使立法、行政、司法之间的关系更不平衡，严重破坏社会运行秩序。

其次，环保机关本身具有行政执法权，可以对环境违法行为进行调查取证和行政处罚。如果再赋予其诉权，将会使原、被告双方的地位更加不平等，严重违反了民事诉讼中当事人诉讼权利平等的原则，违背了法治精神，产生了新的损害。(www.xing528.com)

最后，环境民事公益诉讼从准备、起诉、庭审、判决再到执行，需要履行法定程序，往往经历一个较为漫长的过程，可能会造成生态环境继续破坏或恢复迟滞，进而产生次生损害。然而，并非所有的环境侵权案件都需要提起公益诉讼，环保机关的主要职责是对一般的行政违法行为进行处理，采取罚款、责令停产停业、吊销营业执照等行政处罚措施足以将大部分违法行为消灭在萌芽状态。即使发现了犯罪行为，环保机关也有相关的配套机制将犯罪线索移交公安机关或检察机关立案侦查，由检察机关来提起公诉。只有在穷尽行政救济手段后，才需要提起环境民事公益诉讼。如果赋予环保机关民事诉权，可能会造成行政处罚权搁置而诉权滥用的情况发生，甚至可能会侵害普通个体的诉权。例如，在2010年广东信宜市政府诉紫金矿业案中，信宜紫金所属的银岩锡矿因强降雨溃坝，造成下游钱排镇居民死伤共28人。^[15]该案受害者实际上是特定的多数人，广东省信宜市政府请求法院判令被告信宜紫金矿业和信宜市宝源矿业公司赔偿损失1950万元的行为显然是越俎代庖，这也不是真正意义上的环境民事公益诉讼。

综上所述，我们认为不应当赋予环保机关环境民事公益诉讼的原告资格，但可以在环境民事公益诉讼中设计前置程序，以最大限度地发挥环境保护机关的作用。前置审查程序一般是指原告在向法院提起诉讼之前，应首先向有关行政机关举报或投诉不法行为。如果有关部门未能在法定时限内作出答复或处理不符合相关法律规定，原告才能向法院起诉，主张自己的诉讼权利。^[16]在环境民事公益诉讼中设置前置程序，可以使环保机关及时审查违法犯罪类型，进而采取不同的处理措施。如果在前置程序可以有效解决的，比如侵权者在前置程序进行中已经停止损害、赔偿损失、恢复生态或者达成和解的，那么就没有必要进行环境民事诉讼；如果确已穷尽行政权力而无法救济的，环保机关应当针对专业性的问题出具说明或者作出鉴定意见，并及时将处理结果告知法律规定的机关或有关团体，以便该机关或团体向人民法院提起诉讼。