作为依法行政的重要一环，法律保留的思想产生于19世纪初，最早提出该概念的是德国行政法学之父奥托·迈耶。根据奥托·迈耶的经典定义，法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除。具体而言，法律保留原则就是指凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则只能由法律规定或者必须在法律有明确授权的情况下才能由行政机关做出规定。[3]所以，最初意义上的法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除，本质上决定着立法机关与行政机关二者之间的权力边界，也在一定程度上体现了行政机关能够在多大限度内按自己的意愿进行施政。
在行政法体系中，该原则与法律优先原则、法律创制原则共同组成依法行政原则的核心内容。到20世纪，法律保留原则被延伸到宪法领域，所以形成了两个层次的法律保留原则。我国台湾学者陈新民先生就将法律保留原则分为两个层次上的法律保留，即一是宪法层次的法律保留，二是行政法层次的法律保留，法律保留原则不是仅局限于宪法或者行政法某一法域中，而是贯穿并体现在立法与行政这两种权力架构中。宪法层次的“法律保留”划定代议机关立法权和其他机关立法权的边界；行政法层次的“法律保留”划定了行政机关自由裁量领域的边界——行政机关在某些领域，“法无禁止即为自由”这些领域是行政机关的自由裁量领域；在某些领域，“法无授权即为禁止”，这些领域行政机关没有自由裁量余地。[4]两个层次的法律保留原则无疑具有很大的相关性，宪法层次的法律保留原则是由行政法层次的法律保留原则演变而来，但二者的目的、内涵和关注点并不完全相同。本文将着眼于宪法层次上的法律保留原则，尤其是我国宪法层次的法律保留原则，探讨我国法律保留原则实施的积极成就及其问题，并尝试提出相应的解决之道。(www.xing528.com)
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