日本行政复议制度问题及改革措施

1.行政不服审查制度存在的问题

日本的行政复议制度虽然在行政审判以及国税不服审查等领域取得了一定的成就，但作为行政复议一般法的《行政不服审查法》由于存在诸多问题还是日益受到日本学界的批评。盐野宏就认为，“从总体上看，该法的现实利用率并不高。并且作为其理由，人们指出有国民方面的知识之欠缺、救济的可能性之微小、制度之复杂等。在这种意义上，现行的《审查法》本来具有制度内的修改之必要性”。^[11]具体言之，由《行政不服审查法》确立的一般日本行政复议制度存在如下几个明显的不足。

首先，日本行政复议制度一个明显的不足就是很多行政复议机关的独立性较差，从而使公正性很难得到保证。对于以作出原行政行为的机关为对象的异议申诉本身即是让行政机关既当运动员又当裁判，更何况在很多情况下由于缺乏独立的复议机构，还是由作出行政行为的同一部门进行审查。对于以上级行政机关为复议机关的审查请求，由于其与下级行政机关直接存在隶属关系，并且缺乏合理的内部制约机制，因此中立性和公正性也难以得到保证。正因如此，日本有些领域的行政复议程序利用率并不是太高。与此形成鲜明对照的是，日本在《国税通则法》《国家公务员法》《劳动灾害保险法》《社会保险法》等由较为独立的复议机构对案件进行复议的法律领域，行政复议具有较高的公信力，行政复议案件的数量也相当可观。^[12]这也反过来说明，行政复议机构的相对独立性对于提高行政复议制度的公信力有多大的重要性。

其次，行政复议的程序公正性还存在缺陷。《行政不服审查法》虽然确认，如果审查申请人提出申请，行政机关必须赋予其口头陈述意见的机会，但申请人即使得到这种口头陈述机会，实际的复议程序与行政审判中的准司法程序也仍然存在较大的区别。原因就在于，在实践中，往往只是出现复议申请人向复议机关单方面口头陈述的情形，缺乏双方的质证和辩论，这也导致复议申请人行使口头陈述意见的积极性受到很大的影响。此外，《行政不服审查法》对于复议申请人在查阅行政机关掌握的文件和资料方面的权利也缺乏足够的保障。因此在保障复议申请人在复议中的程序性权利方面，《行政不服审查法》还有很大的改善空间。

第三，《行政不服审查法》对行政复议划分为异议申诉、审查请求以及再审查请求三种类型的做法也普遍被认为过于复杂，异议申诉的必要性尤其引起广泛的质疑。行政相对人在异议申诉与审查请求阶段享有的程序性权利并不完全一致（如对异议申诉缺少提出答辩书、反驳书的规定，缺乏向行政机关提出证据材料的规定），并且某些法律对“异议申诉前置”的规定也与行政复议追求从简从速的目的不一致。因此是否要像德国一样取消异议申请与审查申请的区别，甚至干脆取消异议申请也成为日本学界考虑的重要问题。

当然，除了行政不服审查制度本身所具有的缺陷之外，其他相关制度的陆续修订也使其不能适应时代的发展。1993年日本通过了《行政程序法》后。行政相对人事前权利保障水平得到了很大提高，在这种情况下大幅改进行政复议和行政诉讼这些事后救济途径也成为一种客观需要。2004年日本完成了对《行政案件诉讼法》的修改，这进一步使《行政不服审查法》的修订提上议事日程。2007年7月，日本总务省副大臣主持下的行政不服申诉制度检讨会经过多次研讨最终提出了《行政不服审查制度检讨会最终报告》，并对《行政不服审查法》的修改提出了立法建议。2008年4月，日本内阁以上述报告为基础提出了“行政不服审查法案”。但由于日本政治的变化，直到2014年6月，日本国会才通过了《行政不服审查法》修正案。在《行政不服审查法》得到修改的同时，很多规定了行政复议制度的法律也得到了修改。

2.行政不服审查制度改革的内容

2014年3月在《行政不服审查法》修正案被提交国会审议时提出的修订理由是，“对于行政机关的处理或不作为的复议制度，为了通过更为简易迅速而公正的程序救济国民的权利、利益，有必要实行复议种类的一元化、引入由审理员审理的程序、向行政不服审查委员会的咨询程序等”。^[13]与法国、德国行政复议改革的动机不同，减少行政诉讼的负担在日本似乎并不构成一个主要的动因，因为日本法院行政诉讼案件的数量总体是很小的。日本总务省的数据显示，2011年日本约有4.8万件行政复议案件，但行政诉讼案件却只有约2000件左右^[14]，因此日本对于行政不服审查制度改革最关注的是实现其公正性、简易性以及救济的实效性。就此次行政不服审查制度改革而言，法律的修改主要集中于引入由审理员审理的程序、实行复议种类的一元化和设立向行政不服审查委员会的咨询程序三个方面。(https://www.xing528.com)

（1）通过引入由审理员审理的程序和向行政不服审查委员会的咨询程序提高复议机构的公正性。日本行政不服审查制度存在的问题是公正性不够，因此提高其公正性是此次改革的中心任务之一。此次改革主要通过引入由审理员审理的程序和向行政不服审查委员会提出的咨询程序提升复议机构的公正性。原《行政不服审查法》对于行政复议机构及其人员缺乏规定，在异议申诉存在的情况下，原《行政不服审查法》甚至不禁止作出原行政行为的人参与行政复议，此次新法规定，除了不服审查机关是合议制的外，不服审查机关应当指定审理员迅速而公正地审理审查请求。为了确保审理员的中立性，新法要求不服审查机关不得指定曾参与原行政行为的人担任审理员，也不得指定与案件或当事人有利害关系的人担任审理员。为了有利于当事人的监督，新法规定不服审查机关有义务制作和公布审理员的名册。为了确保审理员的复议审理能够得到尊重，新法还规定，审理员必须制作《审理员意见书》以及《案件记录》提交不服审查机关，不服审查机关在依据与《审理员意见书》不一致的内容作出裁决的情况下，必须在裁决书上附记说明其理由。上述措施无疑在一定程度上有助于提高行政复议的公正性。由于审理员均从行政机关的职员中指定，因此如此修改并未增加机关在人员方面的负担。不过，这次有关引入审理员审理的制度虽然确立了追诉职能和审理职能的分立原则，并且通过增加不服审查机关复议决定过程的透明度以提高审理员复议意见书的分量，但审理员并未像美国行政法法官那样取得独立于行政机关的超脱地位，因此其中立性和公正性仍无法与美国行政裁决相比。

为了提高行政复议的公正性，此次修改还新设立了一个可以提供咨询服务的行政不服审查委员会。根据新的法律规定，在审理员对审查请求进行审查并将《审理员意见书》交给所在的行政不服审查机关后，该机关一般必须先咨询一下新设立的相对独立的机构——行政不服审查委员会（附设于行政机关，实行合议制），行政不服审查委员会原则上由3名人员对审议申请请求进行合议。行政不服审查机关作出不同于行政不服审查委员会意见的裁决时，也必须在裁决书中附记其理由。但是，如果审查申请人不希望咨询，或者在作出原行政决定或复议裁决之际已经过合议制机关讨论的，或者考虑对国民权益和行政运营的影响程度、案件性质等不必咨询的，可以不作咨询。行政不服审查委员会虽然是一个咨询性机构，但由于相对比较中立，其意见可能会对行政不服审查机关产生较大的影响，因此这一机构及其咨询程序的设置可以在一定程度上减轻申请人对复议机关决定公正性的怀疑。但尽管如此，“由于审理员的独立性、中立性的制度性保障并不充分，审理员的意见书以及行政不服审查委员会的答复并不能充分拘束不服审查机关的判断，这些都削弱了行政不服审查制度的竞争力”。^[15]此外，行政不服审查委员会以及咨询程序的设置在日本也受到了一定的批判，认为这在机构上有架床叠屋之嫌，并导致复议期间的拖延。

（2）加强了复议程序的对抗性。旧法只采用审查请求人向不服审查机关单方面口头陈述的形式，缺乏双方的质证和辩论。新法采用了对抗式的审理方式，审理员利用口头意见陈述机会，可召集审查请求人以及作出行政行为的行政机关等所有相关的人，审查请求人经过审理员许可，可以向作出行政决定的行政机关提出质疑。这便在很大程度上改变了之前口头陈述方式带来的对抗性缺失的弊端。

（3）实行复议种类的一元化，简化复议程序。在简化复议程序方面，此次改革最大的变化是取消了原来异议申诉与审查请求的区分，适用统一的程序。但在简化复议程序方面也有例外，为了保障行政相对人的权利，此次改革仍然允许具体的法律规定再调查的请求和再审查请求程序。新法确认，在有大量复议案件的领域，相对人可以向作出行政决定的行政机关提出“再调查的请求”程序，使其可以以简易的程序重新调查相关事实，重估原先的决定。如果申请人不申请再调查，也可直接提出审查请求。这种“再调查的请求”在性质上与原来“异议申请”仍然非常类似，只不过是否提出再调查的请求现在成了可以自由选择的事项。

（4）缩减复议前置的行政纠纷类型。在改革前，日本就对行政救济的方式奉行“自由选择主义”，除非有法律另行规定，行政相对人可以自行选择行政复议或者直接提起行政诉讼，但尽管如此，规定复议前置的单行法律就有96部。因此在改革前，实行复议前置程序的行政纠纷的种类还是非常可观的。此次修法后，只有28部法律仍然全面保留了复议前置规定，有21部法律部分废止复议前置制度，其他47部法律全部废止了复议前置程序。因此，在是否保留复议前置程序这个问题上，日本采取了具体问题具体分析的态度，总的倾向是尽量减少复议前置的行政纠纷种类，但对于确实有必要保留的情形仍然保留原制度。其必要性主要基于以下三个方面考虑：第一，复议程序具有一审替代性（如那些公正性可以得到保证、可直接向高等法院起诉的复议领域）、可减轻国民程序负担的情形；第二，存在大量的复议案件、直接起诉会加大法院负担的情形；第三，通过第三方机构高度专业技术性判断等可减轻法院负担的情形。^[16]

除了上述内容外，此次改革也对行政复议期限等问题作了规定，如增加了审查请求人可以提出不服审查请求的时间期限，将提起申请期限由60日延长为3个月，以便与2004年《行政案件诉讼法》将诉讼期限从3个月延长至6个月的做法相一致。此次改革还试图采取措施加速行政复议的速度。原来的法律对于行政复议机关的复议期限并没有作出规定，在实践中复议机关拖延过长的情况比较突出，复议时间超过一年的案件比重较大，对于再审查请求的案件而言更是如此。2005年的一份调查显示，在再审查请求的案件中，有62.5%的案件复议时间超过了一年。^[17]2011年日本行政复议案件的平均审理期限达13.9个月。^[18]此次修改并未对复议机关的复议期限作出统一规定，但其要求各复议机关必须努力设定标准审理期限，并公之于众，从而达到缩短审理期限、增加复议期限可预期性的目的。