诉愿制度改革与行政诉讼制度改革

与日本类似，我国台湾地区的行政诉讼改革也几乎与诉愿制度改革同步，很多方面的改革内容也密切相关。我国台湾地区沿袭大陆中华民国时代的制度设专门“行政法院”，但只设一所“行政法院”，实行一审终审制，并且行政审判也以书面审理为原则。应该说，只设一所“行政法院”、行政诉讼实行一审终审、实行书面审理为原则之类的制度设计在现代法治国家中已经非常罕见了。随着我国台湾地区社会的发展，行政诉讼也不断增加，这种制度设计日益不能满足社会的诉讼需要。行政诉讼的案件从20世纪50年代初的每年几十件，逐渐增加到60年代每年近千件，到70年代则增加到每年近2000件，到90年代更是增加到每年5000件以上。^[33]虽然随着案件的增加，我国台湾地区“行政法院”增加到5个法庭，但仍然不能完全满足社会的需要。这就使得无论是行政诉讼还是诉愿制度的改革都显得非常必要。此外，行政诉讼书面审理和一审终审的制度也对行政诉讼的公正性具有非常大的负面影响。

1998年后经过几次对《行政诉讼法》以及其他相关法律的修订后，我国台湾地区行政诉讼制度有了较大的改观。首先，行政诉讼开始全面实行二审终审制。修订后的《行政法院组织法》将行政法院分为“高等行政法院”和“最高行政法院”，“高等行政法院”负责事实审和法律审，“最高行政法院”则主要负责法律审。行政诉讼实行二审终审使得再诉愿程序明显显得多余，因此这也为其废除创造了条件。不过2011年11月《行政诉讼法》修订后又由原来的二级二审制改为三级二审制，主要的改革措施是在各地方法院设置行政诉讼庭，并将其作为简易案件的第一审法院，这些案件以“高等行政法院”为终审法院，不得再上诉“最高行政法院”。其次，一审法院原则上采取言词审理，二审原则上采取书面审理原则。我国台湾地区《行政诉讼法》第188条规定，“行政诉讼除别有规定外，应本于言词辩论而为裁判。法官非参与裁判基础之辩论者，不得参与裁判。”第253条规定，“最高行政法院之判决不经言词辩论为之”，不过该条也确认，若法律关系复杂或法律见解分歧，涉及专门知识或特殊经验法则以及涉及公益或影响当事人权利义务重大，有以言词辩明之必要者，“最高行政法院”仍可以“依职权或依声请行言词辩论”。行政诉讼一审实行言词审理原则符合世界司法通例，也更加有利于司法公正。这样可以使个人的权利在诉愿程序外能够得到司法更加有效的保障。2011年11月修订后的《行政诉讼法》对于此问题又作了些修改，它规定交通处罚案件由地方法院行政诉讼庭作为第一审管辖法院，并适用简易案件之程序，审理仍然采取书面审理方式。这可以视为一审案件言词审理原则的一个新的例外。最后，从免裁判费改为征收裁判费。1998年的修订并没有改变原来行政诉讼免交裁判费用的制度。修订后的第98条仍然规定，“行政诉讼不征收裁判费”，只可征收“裁判费以外其他进行诉讼之必要费用”。但2007年的修订最终还是改为少量定额征收裁判费，以节制滥诉的情形。起诉按件征收裁判费新台币4000元；适用简易诉讼程序的案件，征收新台币2000元；特定声请事件、抗告等，征收新台币1000元。裁判费及其他进行诉讼的必要费用，原则上由败诉的一方负担。在行政诉讼案件负担日益加重的前提下，适当征收裁判费无疑可以在一定程度上抑制行政诉讼的提起，这也印证在我国台湾地区通过改善诉愿程序减轻行政诉讼的负担实属必要之举。除了上述内容外，我国台湾地区行政诉讼制度的改革还包括增加诉讼种类、增加所谓的“情况判决”等内容，但这些内容与诉愿制度的改革并没有直接的关系，故在此不再赘述。

不过，与世界其他国家和地区普遍将行政复议以前置主义为原则改为以任意选择主义为原则的趋势不同，我国台湾地区修改后的《诉愿法》总体仍然保留了诉愿前置主义原则。1998年修订后的我国台湾地区《行政诉讼法》规定撤销诉讼、请求应为行政处分之诉讼都应满足“经依诉愿法提起诉愿而不服其决定”或者“经依诉愿程序后”的条件才能提起，但确认诉讼、给付诉讼等其他诉讼类型都依其性质不适用诉愿前置主义。此外，2011年11月修订后的《行政诉讼法》也确认交通处罚案件由地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院，适用简易案件之程序，并且无须先经过诉愿程序。我国台湾地区的行政诉讼制度改革虽然仍然在主要行政诉讼类型上保留诉愿前置主义原则，但由于再诉愿程序得以废除，诉愿前置至少不再像旧法那样过于冗长，因此进步也是比较明显的。更为重要的是，由于诉愿制度改革使得诉愿程序的公正性得到很大提高，因此诉愿程序前置制度通常存在的不利于个人权利得到有效行政救济的弊端至少得到一定程度的缓解。

【注释】

[1]［日］尹龙泽著，肖军译：《东亚法比较视野下的日本行政复议法之修改》，《时代法学》2009年第5期，第92页。

[2]有关日本行政诉讼制度的建立过程可参见胡建淼：《世界行政法院制度研究》，中国法制出版社2013年版，第363—365页。

[3]胡建淼：《世界行政法院制度研究》，中国法制出版社2013年版，第365页。

[4]胡建淼：《世界行政法院制度研究》，中国法制出版社2013年版，第373页。

[5]［日］盐野宏著，杨建顺译：《行政救济法》，北京大学出版社2008年版，第10页。

[6]［日］盐野宏著，杨建顺译：《行政救济法》，北京大学出版社2008年版，第33页。

[7]［日］南博方著，杨建顺译：《行政法》（第六版），中国人民大学出版社2009年版，第163页。

[8]［日］盐野宏著，杨建顺译：《行政救济法》，北京大学出版社2008年版，第36页。

[9]吕艳滨：《日本、韩国行政复议制度——行政复议司法化的若干实例》，《环球法律评论》2004年春季号，第11页。

[10]同上注，第10页。

[11]［日］盐野宏著，杨建顺译：《行政救济法》，北京大学出版社2008年版，第29页。

[12]同上注，第12页。

[13]王贵松：《日本行政复议改革有新动向》，《检察日报》2014年9月9日第3版。

[14]同上注。

[15]［日］本多滝夫著，江利红译：《日本行政系统的转换和行政不服审查法的“现代化”》，《行政法研究》2015年第3期，第18页。(www.xing528.com)

[16]王贵松：《日本行政复议改革有新动向》，《检察日报》2014年9月9日第3版。

[17]张超：《日本拟大幅修改行政复议法》，《法制日报》2008年2月20日第4版。

[18]同上注。

[19]现行韩国宪法第107条。

[20]［韩］李钟晚：《韩国行政复议制度研究》，2012年山东大学博士学位论文，第33页。

[21]［韩］李钟晚：《韩国行政复议制度研究》，2012年山东大学博士学位论文，第40—43页。

[22]［韩］金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第465页。

[23]［韩］金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第488页。

[24]［日］尹龙泽著，肖军译：《东亚法比较视野下的日本行政复议法之修改》，《时代法学》2009年第5期，第93页。

[25]吕艳滨：《日本、韩国行政复议制度——行政复议司法化的若干实例》，《环球法律评论》2004年春季号，第16页。

[26]［韩］李钟晚：《韩国行政复议制度研究》，2012年山东大学博士学位论文，第134页。

[27]同上注。

[28]对韩国行政审判制度不足的具体分析，可参见［韩］李钟晚：《韩国行政复议制度研究》，2012年山东大学博士学位论文，第133—136页。？

[29]［韩］金东熙著，赵峰译：《行政法Ⅰ》（第9版），中国人民大学出版社2008年版，第488页。

[30]陈敏：《行政法总论》，新学林出版有限公司2000年版，第1273页。

[31]有关诉愿制度是否应司法化的争议，可参见李洪雷：《我国台湾地区的诉愿制度——以1998年修改为中心》，周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第544—546页。

[32]李洪雷：《我国台湾地区的诉愿制度——以1998年修改为中心》，周汉华主编：《行政复议司法化：理论、实践与改革》，北京大学出版社2005年版，第551页。

[33]有关我国台湾地区行政诉讼案件从20世纪50年代到90年代初的增长情况，可参见翁岳生：《法治国家之行政法与司法》，元照出版有限公司2009年版，第247—251页。