《行政处罚法》典型案例分析:违法主体认定错误被撤销行政处罚

原审原告福州甲码头有限公司（简称甲码头公司）诉原审被告福州市长乐区海洋与渔业局（简称长乐区海渔局）行政处罚一案，厦门海事法院作出（2019）闽72行初1号行政判决后，原审原告甲码头公司、原审被告长乐区海渔局及原审第三人福州市长乐区人民政府（简称长乐区政府）均不服，向福建省高级人民法院（简称福建高院）提起上诉。福建高院受理后，依法组成合议庭，于2019年12月3日公开开庭审理了本案，本案现已审理终结。

原审查明，2011年3月10日，长乐市召开市十五届政府2011年第3次常务会议，根据［2011］3号《长乐市人民政府常务会议纪要》记载，该会议决定松下港区填海造地事项：（1）自签订协议之日起一年内，原告完成各项审批手续，三年内完成挖山、填海工程形成港区用地和临港工业用地。（2）疏港路、铁路专用线、港前站由原告挖山填海形成路基后，疏港路路面工程由长乐市政府负责投资建设。（3）若长乐区域经济有需求，而原告又不能及时启动相关码头项目建设，长乐市政府有权按填海造地成本价格收回岸线和码头建设用地。（4）市政府分管副市长牵头成立松下港区填海造地协调服务小组，成员由发改、规划、国土、海渔、林业、滨海办、松下镇等单位组成。其中，被告系协调服务小组成员单位之一。

2011年5月20日，长乐市人民政府与原告母公司福建乙集团有限公司（简称乙公司）根据〔2011〕3号《长乐市人民政府常务会议纪要》签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，载明由原告的母公司乙公司负责办理填海造地的项目立项和用海、用林、用地等各项审批手续；乙公司自协议生效之日起一年时间完成各项审批手续；疏港路、铁路专用线、港前站列入填海造地项目统一征地，由乙公司负责申请审批并缴纳所有审批费用。根据签约主体乙公司和原告提交的说明，乙公司系代理原告签署，以示集团对市政府重大决策的重视和响应，该协议实际按政府决定，由原告实际执行。

2011年7月25日，福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会批复《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》。批复指出，鉴于港口岸线资源是公共的战略资源，整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担，为有效保护有限的岸线资源，促进港口岸线资源的合理利用和有序开发，不同意由原告开展该项目前期工作。

2012年11月5日，长乐市松下港区开发建设指挥部（简称松下港区开发建设指挥部）召开会议，形成《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》［2012］3号，确定疏港路工程项目申报主体变更为长乐市松下港区开发建设有限公司（简称松下港区开发建设有限公司），要求松下港区开发建设有限公司要尽快与环评报告编制单位签订委托合同，按时完成各项报告编制工作，争取2013年上半年疏港路动工建设。

2012年12月10日，原告与福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司签订《福州松下码头土石方平整工程施工协议》。2013年3月1日，开始动工。2015年1月5日，疏港路填海造地竣工。

2014年3月24日，松下港区开发建设指挥部召开2014年第一次工作例会。根据《例会纪要》，会议确定成员分工，被告负责项目用海手续申报和协助用海补偿等工作。会议决定，加快疏港路一期工程建设，项目建设和用海报批、林地报批、寺庙搬迁等各项前期工作同步进行。牛头湾作业区12#、13#泊位建设已具备开工条件，但由于进港施工便道涉及疏港路一期工程用海审批问题，要求松下港区开发建设有限公司加快疏港路一期工程用海审批的同时，同步加快推动12#、13#泊位施工便道建设和出运码头建设，为确保省重点项目如期开工创造条件。

2014年4月30日，长乐市人民政府召开松下港区开发建设有关问题协调会，形成《松下港区开发建设有关问题协调会议纪要》〔2014〕68号，要求对疏港路一期工可修编，重新核定项目总投资额，并按照此前相关协议将原告承担的工程量投资额进行剥离分项。

2014年5月20日，长乐市人民政府致函福建省海洋与渔业厅《关于请求支持松下港区疏港路一期工程建设的函》（长政函〔2014〕71号）。函称，鉴于该疏港路项目填海工程同时承接了松下港区已启动报批的福州松下铁路支线项目的路基工程，并且也是省重点项目松下港区牛头湾作业区12＃、13＃泊位的先行项目，为此长乐市政府在前期项目报批基础上要求业主单位松下港区开发建设有限公司加快疏港路建设，在疏港××海路段启动施工便道建设工作。

2015年7月3日，松下港区开发建设指挥部召开会议，并形成《松下港区开发建设项目推进会议纪要》（长港指〔2015〕6号）。会议确认，疏港路一期项目目前已完成海洋环评、海域使用论证、水土保持方案、项目环评等前置报批工作，现正在办理土地预审、林地报批中，计划2015年10月份完成项目核准。会议决定，由原告负责征迁民俗馆并垫付征迁补偿费，松下镇及其他部门配合。

2015年8月21日，长乐市松下港区开发建设指挥部召开会议，形成《松下港区开发建设项目推进会议纪要》（长港指〔2015〕10号）。会议决定，根据疏港路一期工程项目前置报批工作进度，为落实2015年度市政府主要工作任务“完成初步设计及招投标工作”，启动委托招标代理单位进行项目勘察、设计招投标工作。

2017年8月17日，招标代理机构发布松下港区疏港路一期工程勘察、设计招标公告。

2018年6月15日，招标代理机构重新发布松下港区疏港路一期工程勘察、设计招标公告。

案涉疏港路一期工程系福建省人民政府2013年度和2017年度省重点项目。

2018年4月9日，被告作出《检查通知书》，对原告所在的填海情况进行检查；2018年4月13日，被告制作《现场笔录》并向原告送达《责令停止违法行为通知书》，要求原告立即停止非法占用海域的行为；2018年4月19日，被告制作《询问笔录》，原告工作人员陈某某接受询问，陈某某认为业主单位为松下港区开发建设有限公司，原告与业主单位之间没有签订合同，具体情况是根据长乐区政府2011年第三次常务会议纪要，长乐区政府与原告母公司签订的《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》以及客观实际情况，原告在本案中是根据长乐区政府指示以及相关协议约定，受长乐区政府和业主单位委托，进行疏港路的填海造地施工工作；关于用海审批的申请主体，《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》载明由原告母公司负责，《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》第三点载明“项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司”，因申报责任主体变更，原告并不了解项目前期报批的进展情况；因本项目为重点项目，业主单位虽没有明确具体开工时间和施工方式，但多次催促原告尽快施工，原告根据《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》和长乐区政府《会议纪要》中要求的三年内完成填海造地的规定进行施工。该项目已经基本完成填海；关于费用结算，原告认为，疏港路项目属于公共基础设施建设，相关建设费用应由政府承担，但是，疏港路工程尚未竣工，所以还未进行结算，原告将会与政府和业主商议垫付资金返还事宜。

2018年6月14日，被告制作询问笔录，被询问人陈某甲系福州市长乐区松下港区开发建设有限公司职员，陈某甲称案涉填海造地与其公司无关，该工程尚未进行勘查、设计，不可能开始委托施工单位进行施工；该项目还没有拨付相关经费。

2018年5月11日，被告委托福建省水产设计院，针对未取得海域使用权非法占用海域的实际面积进行测量，结论为“福州港松下港区疏港路一期工程非法占用海域面积为6.1901公顷”。

2018年10月24日，被告召开原告未取得海域使用权擅自占用海域的行政处罚听证会。

2018年10月29日，被告作出闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》，认定原告未取得海域使用权擅自占用海域进行填海，违反海域使用管理法第三条第二款的规定，对原告作出责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，并处非法占用海域期间该海域面积应缴纳的海域使用金17倍罚款的行政处罚。

原审认为，本案是一起行政处罚案件。依据海域使用管理法第七条第一款之规定，被告根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理，故本案被告具有作出讼争行为之职权。由于案涉违法填海行为的违法状态处于存续期间，根据行政处罚法第二十九条之规定，被告的处罚决定并未超过法定时效；关于原被告所指的疏港路是否同一概念的争议，被告及第三人虽进行举证，但其证据不足以证明两地块存在差异性，应作出对行政机关不利的推定，认定二者存在包含与被包含的关系。

本案中被告通过以下证据确认违法主体：《现场笔录》《询问笔录》、原告《询问笔录》、福建省高远建设工程开发有限公司元洪分公司《询问笔录》、松下港区牛头湾作业区填海造地协议书、福州松下码头土石方平整工程施工协议书、长乐市发展和改革局关于福州松下港区疏港路一期道路工程可行性研究报告的批复（长发改基〔2016〕90号）、招标失败公示、相关会议纪要、《福州港松下港区疏港路一期工程申请用海范围内海域现状测量技术报告》等，被告综合上述证据认定原告存在未取得海域使用权，擅自委托案外人进行填海造地施工的行为；同时依据鉴定单位的实地测量鉴定确认非法占用的海域面积，认定处罚金额。但被告仅基于这些事实做出讼争行政行为存以下欠缺：

一、处罚对象错误

根据原告港口开发部经理助理陈某某的询问笔录、福建高远建设工程开发有限公司梁某的询问笔录，可以证实原告为项目的实施主体。但被告仅查清了实施项目的主体，未考虑到实施项目的主体是否等同于违法主体。被告所提供的证据不足以证明原告有申报的义务且是适合的处罚对象，理由如下：

（一）被告并未查实原告与福州市各级政府部门之间的文件、会议纪要等材料，未能确定填海造地的申报义务主体。

（二）经查实，长乐市十五届政府2011年第3次常务会议上决定松下港区填海造地事项；2011年5月20日，长乐市人民政府与原告母公司乙公司根据上述会议签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，确认案涉项目由原告负责实施；因福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》认定整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担，《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》决定工程项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司。

（三）该变更行为并不等同于行政协议赋予原告的权利义务关系自动解除。第三人称《关于福州港松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目预审的意见》不批准原告作为该工程项目的建设单位，又称该批复已经送达原告。该证据存在以下欠缺：

第一，第三人并未举证证明原告已签收该文件；

第二，即便原告知晓该批复，也不意味着行政机关明确解除行政协议。行政行为一经作出，就具有公定力、确定力，对于行政机关和相对人都产生约束力。《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》中将业主单位变更为松下港区开发建设有限公司，但未通过书面方式告知原告已解除项目，在行政法领域，虽然行政协议的撤销、变更和解除主要取决于行政机关的单方意志，但第三人要单方解除行政协议，必须要有职权上和法律上的合法依据，并遵循合法、合理、公平原则的支配，本案中并无相关证据证实行政协议已被解除，更不必说被合理、合法、公平地解除。

第三，原告多次列席在该批复之后召开的相关政府工作会议，且后续会议中曾多次就案涉项目及征迁工作进行职权划分，并确定原告承担相应的权利义务：长政函〔2014〕71号为长乐市人民政府请求福建省海洋与渔业厅支持港区疏港××海路段施工便道建设，认为“待发改部门立项审批后即可上报用海审批”；长港指〔2015〕6号函载明疏港路一期项目目前正在办理土地预审、林地报批中，计划2015年10月份完成项目核准，征迁民俗馆工作由原告负责，松下镇及相关部门配合，原告人员参会；长港指〔2015〕10号文件也议定松下港区疏港路一期工程项目的相关问题，亦有原告人员参会。

综合上述因素，原审认为，行政机关在做出行政处罚时并不明确负有申报义务的责任主体，且被告无充足证据证明案涉行政协议已被解除，构成讼争行政行为所依据事实不清、证据不足。

二、处罚金额过高

本案中，被告认为填海海域使用金的征收方式为一次性征收：6.190 1公顷×75万元/公顷×17倍＝7 892.38万元。原审认为，本案存在处罚倍数过高的问题：被告的案件讨论（会审）笔录中提到“鉴于当事人违法行为被行政处罚后再次发生同类违法行为，因此使用严重情节予以处罚”，但被告在法院指定的举证期限内未提交原告存在同类违法行为的证据，当庭提交的证据存在超过举证期限和无法证明与公用设施用海“同类”两个问题，无法作为认定从重情节的考量因素，故被告对原告课以17倍的处罚，倍数过高。

综上，被告直接认定原告违反法律规定进行填海，并进行17倍的行政处罚的行为，存在责任主体不清、处罚金额过高的问题。因本案属于事实不清、主要证据不足，应当判决撤销。考虑到全案具体情况，应当责令被告重新作出行政行为。原审依照行政诉讼法第七十条第一项之规定，判决撤销被告长乐区海渔局作出的闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》，责令被告长乐区海渔局重新作出行政行为。本案系海事行政案件，案件受理费为100元，由被告长乐区海渔局负担。

原审原告甲码头公司、原审被告长乐区海渔局和原审第三人长乐区政府均不服一审判决，提起上诉。

上诉人甲码头公司上诉称：甲码头公司根据政府要求实施的填海造地行为已经超过2年，案涉行政处罚超过时效，被诉行政处罚决定不具有合法性和正当性。从海域使用管理法第三十九条规定看，填海造地和非法占用海域是不同的违法行为，非法占用海域有连续性，但是，占有主体并非甲码头公司，而是业主单位或者说是政府。因此，从时效层面上，处罚对象只有指向业主单位或政府本身才具合法性，针对上诉人的处罚是不合法的。综上，请求在维持原审判决的基础上，依法改判认定长乐区海渔局闽长海渔处罚〔2018〕007号《行政处罚决定书》超过时效。(www.xing528.com)

上诉人长乐区海渔局上诉称，原审认定事实不清，适用法律错误。主要理由是：一、在2012年11月，松下港区开发建设指挥部作出《松下港区开发建设指挥部成员会议纪要》之后，确认关于疏港路工程建设涉及海洋使用审批及项目立项的申报主体变更为松下港区开发建设有限公司之后，作为业主单位或者长乐区政府，就已经明确了由松下港区开发建设有限公司作为该项目的建设单位，按政府投资项目的程序依法建设该项目。而该项目也直到2016年9月26日方获得立项批复。同时，被上诉人对申报主体的变更、建设单位的变更均已经知情，明确知晓其已经不是经依法批准的松下港区牛头湾作业区港区配套陆域填海造地工程项目的建设单位，不得实施填海造地行为。但是，由于被上诉人于2015年以福州牛头湾码头有限公司的名义审批第12、13号泊位完毕后，为了能够实现陆地与第12、13号泊位的交通连接便道，方才在松下港区开发建设有限公司以及长乐区政府没有授权的情况之下，自行对被处罚的6.190 4公顷海域进行了违法填海。二、一审法院认为《松下港牛头湾作业区填海造地协议书》系行政协议，该协议并未解除，被上诉人基于该协议书的授权履行实施填海造地的行为，一审法院该判断是错误的。由于该协议书中关于由被上诉人投资建设松下港区配套陆域填海造地工程项目的内容，于2011年7月25日被福建省交通运输厅、福建省发展和改革委员会作出的闽交港航预审（2011）19号《福建省港口规划区域内建设项目预审表》（批复）“不予同意”而终止。因此，该协议失去了可以继续履行的前提，被上诉人不再是经依法批准的建设单位，不应当继续实施填海造地行为。而且在2011年7月25日福建省交通运输厅、福建省发展和改革委员会的批复作出后直到现在，长乐区政府或者业主单位松下港区开发建设有限公司或者松下港区开发建设指挥部均没有授权被上诉人针对尚未进行用海审批的海域实施任何违法的行为。三、上诉人作出案涉行政处罚决定之前，针对被处罚相对人的认定作了充分的调查取证。首先，对于实施单位的认定各方均不持异议，被上诉人在调查过程和一审庭审过程中均未否认由其委托福建高远建设工程开发有限公司实施违法填海的行为。其次，对于申报主体的认定，上诉人对业主单位松下港区开发建设有限公司相关授权人员进行询问，业主单位明确表示其在尚未办理用海审批手续之前，从未委托被上诉人实施违法填海的行为。因此，上诉人认定被上诉人为违法使用海域实施填海行为的行政处罚相对人是准确的。四、上诉人对被上诉人的违法填海行为处以17倍的罚金，符合裁量标准，并无不当。被上诉人在此次违法使用海域行为之前，曾有多次占用海域的行为被相关行政机关进行过行政处罚，根据海域使用管理法第四十二条以及《福州市海洋与渔业局行政处罚自由裁量标准（海洋篇）》之相关规定，被上诉人此次违法占用海域的行为应当认定为“未经批准或者骗取批准进行围海、填海活动的”，结合其“被行政处罚后再次发生同类违法行为的”情况，应当认定为情节严重，故应当适用“责令退还非法占用海域，恢复海域原状，没收违法所得，按照十七倍处罚”。综上，上诉人对违法填海行为的行政处罚相对人认定准确，不存在一审法院认为的“处罚对象错误”的情况，处罚标准及金额亦严格在查明案情的基础上依据相关法律及标准作出，并不存在处罚标准过高的问题。一审判决认定事实、适用法律和判决结果均错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人甲码头公司的全部诉讼请求。

上诉人长乐区政府上诉称，原审判决认定事实、适用法律和判决结果均错误。主要理由是：原审判决对违法主体的认定错误。原审判决认为《松下港牛头湾作业区填海造地协议书》系行政协议，该协议并未解除，被上诉人基于该协议书的授权履行实施填海造地的行为，该判断是错误的。其一，如果该协议未解除，那么按该协议，上诉人同意被上诉人或其母公司投资建设松下港区挖山填海造地工程项目，是附有条件的，即必须“依法实施”必须办理项目立项、用海、用地、用林等各项审批手续。但被上诉人却未批先建，其行为是违法的，违法主体当然是被上诉人。其二，被上诉人在办理项目的行政审批和行政许可时，有权机关不同意其投资建设该项目，该建设项目因此不存在，被上诉人没有建设权利，不得建设，其实施填海，构成违法，责任应由其自行承担。其三，现在的疏港路项目，是依法许可给国有企业长乐区松下港区开发建设有限公司，是由政府投资的建设项目，与被上诉人无关。综上，长乐区海渔局所作出的行政处罚决定，没有错误。请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人甲码头公司的全部诉讼请求，一、二审诉讼费用由甲码头公司负担。

上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送福建高院，上述证据均已经原审庭审质证。经审查，福建高院对原审认定的案件事实予以确认。

福建高院认为，行政处罚法第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案中，案涉填海行为虽然于2015年1月竣工，但案涉填海工程未经审批违法占用海域，在未经整改之前，其占用海域的违法情形处于持续状态。因此，上诉人甲码头公司关于案涉违法填海行为已超过2年行政处罚时效的上诉理由不能成立，本院不予支持。

行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确凿充分。本案中，上诉人长乐区海渔局作出被诉行政处罚决定，认定上诉人甲码头公司为本案被处罚对象，事实不清，证据不足。案涉填海项目缘于长乐市十五届政府2011年第3次常务会议纪要议定事项。2011年5月20日，原长乐市人民政府与乙公司签订《松下港区牛头湾作业区填海造地协议书》，确认案涉填海造地工程由甲码头公司负责实施。甲码头公司在履行该项目的立项审批中，因福建省交通运输厅和福建省发展和改革委员会在预审意见中明确指出，港口岸线资源是公共战略资源，整体开发收储原则上应由政府或政府指定的国有公司承担，不同意由甲码头公司开展该项目前期工作。故松下港区开发建设指挥部决定工程项目申报主体变更为松下港区开发建设有限公司。但是，该变更行为并不等同于原长乐市人民政府与乙公司签订的填海造地协议中甲码头公司的权利义务关系自动解除。首先，该协议并未规定协议解除的条件；其次，上诉人长乐区政府也没有提供证据证明其已明示甲码头公司解除该协议；再次，项目业主变更后，甲码头公司并未被要求停止港区开发的相关工作。而且在此后松下港区开发建设指挥部召开的一系列会议中，甲码头公司既是参会成员之一，又被要求负责民俗馆的征迁工作。还需要指出的是，案涉填海工程从2013年3月1日动工至2015年1月5日竣工，在长达1年10个月期间，上诉人长乐区海渔局并未对甲码头公司的填海行为进行制止，直到2018年4月9日才作出《检查通知书》，对甲码头公司的填海情况进行检查。松下港区开发建设指挥部和项目业主单位松下港区开发建设有限公司对甲码头公司的填海行为也没有提出异议。因此，甲码头公司基于其母公司乙公司与原长乐市人民政府签订的协议而实施的填海行为，该行为的法律后果不应由甲码头公司承担。上诉人长乐区海渔局未查清上述事实，即认定甲码头公司为案涉违法填海行为法律后果的承担者，对甲码头公司处以该违法占用海域面积应缴纳的海域使用金17倍罚款的行政处罚，认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于案涉填海工程未经审批，非法占用海域的行为应受处罚，长乐区海渔局应当继续查清事实，对违法行为责任人重新作出行政处罚，故原审判决撤销被诉行政处罚决定，并责令长乐区海渔局重新作出行政行为，并无不当。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。三上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求均不予支持。

2019年12月3日，福建高院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项之规定，作出（2019）闽行终1114号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人福州甲码头有限公司和上诉人福州市长乐区人民政府各负担25元、上诉人福州市长乐区海洋与渔业局负担50元。

三、处罚对象错误被撤销再被维持行政处罚案例

申诉人平陆县国土资源局因与被申诉人赵某某土地管理行政处罚一案，不服运城市中级人民法院（2015）运中行再字第1号行政判决，向检察机关提出申诉。2016年8月31日山西省人民检察院作出晋检民（行）监〔2015〕140X号行政抗诉书，向山西省高级人民法院（简称山西高院）提出抗诉。山西高院于2016年10月19日作出（2016）晋行抗8号行政裁定，对本案进行提审。山西高院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

平陆县人民法院一审查明：2013年5月，原告赵某某以手持的建房用地审批表占地560㎡建设住宅。同年6月被告平陆县国土资源局执法人员在巡查时，发现原告在下村土地图斑号为7号的耕地上建设住宅。遂于同年5月13日给原告下发了责令停止违法行为通知书，文号为平国土停字（2013）第61号，之后原告未按通知内容停止施工。被告平陆县国土资源局经立案审批，调查、收集证据，行政处罚前告知，举行听证，确认原告未经批准占用耕地建房，系非法占地行为，于2013年9月10日对原告作出平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定书。处罚决定书内容为：退还非法占用的土地；限2013年9月14日18时前自行拆除在非法占用土地上新建的房屋。原告不服被告作出的行政处罚决定书，于同年9月13日向法院提起行政诉讼，请求撤销被告作出的行政处罚决定书。

另查明：2013年春元街西扩工程征用并拆除了原告的住宅，有关职能部门已与原告签订了拆迁补偿协议。给原告赵某某110㎡单元三套，门面房三间，附属设施及搬迁安置费138 000元。2013年5月17日，下村一组通过召开会议对居民承包的土地进行整合，按耕种户每人0.15亩土地进行了分配。土地整合流转协议第四条内容为：参加土地整合流转，擅自改变土地用途的居民，专项工作组将会同政府和土地部门进行制止，损失由个人承担。

一审法院经审判委员会讨论认为：根据土地管理法第五条和《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉（办法）》第五条之规定，县政府土地行政主管部门负责本行政区域的土地的统一管理和监督工作。被告平陆县国土资源局作为县政府的土地职能部门，有权对本辖区的土地进行管理和监督，具有行政执法主体资格。被告作出处罚决定，经过了立案审批，调查、收集证据，处罚前告知，举行听证，写出调查报告等程序，作出行政处罚决定的程序，符合行政处罚法的规定。就原告提出被告单位执法人员在询问行政相对人时，未出示执行公务证件，听证人员没有写明身份，现场照片没有让当事人签字确认，此问题确实存在；就原告及委托代理人提出行政相对人使用了“违法案件询问笔录纸”并不影响案件事实的查处；就勘测图只有长宽没有绘制建筑物，因处罚被告的是占地面积，而不是建筑物的面积；就原告提出被告单位内部工作人员证明图斑7号为耕地效力问题，因被告的职责就是对土地的管理和监督，具有掌握土地信息资料的主体资格，故该证据具有证明力；就原告提出被告作出处罚应制作“土地侵权决定书”而不是“行政处罚书”的问题，因被告确认原告非法占地，依行政处罚法作出行政处罚决定书并不违法。对原告提出的行政处罚决定书主文中：限于9月14日18时前自行拆除，同时告知原告提起行政诉讼和申请复议期限的内容违法问题，依照土地管理法第七十七条的内容，执法人员有限期的权利，且本案所确定的期限为自行拆除期限，并不是强制执行期限，与当事人提起诉讼和申请复议的期限并不矛盾。综上，被告在执法过程中的行政行为虽存在瑕疵，但没有达到侵害行政相对人合法权益的程度，不影响其处罚决定的有效成立。原告赵某某虽取得了建房用地审批表，但未按法定程序取得合法有效的宅基地使用权，便在耕地上建设住宅，违反了土地管理法之规定，被告作出行政处罚决定，事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，法院予以支持。原告请求撤销行政处罚决定书的理由，依法不能成立，法院不予以支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，作出（2013）平行初字第10号行政判决：驳回原告赵某某的诉讼请求。赵某某不服一审判决，提起上诉。

运城市中级人民法院（简称运城中院）二审查明：一审判决认定的基本事实没有出入。同时查明：平陆县人民法院协助平陆县人民政府县城西扩工程的有关事宜与本案诉争的土地管理行政处罚行为不是同一法律关系；赵某某手持的两张由平陆县人民政府审批的《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》，其户主名称分别为申某某（赵某某之妻）、赵某甲（赵某某之子），平陆县国土资源局至今未组织过相关部门给其定界划线；赵某某现建房使用的土地的性质在国土资源部门备案的资料中认定为耕地。

二审法院认为：上诉人赵某某现建宅占地未经合法审批，且不符合土地利用总体规划，被上诉人平陆县国土资源局作出的平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定认定事实清楚，且程序合法。上诉人的请求撤销平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定，理据不足，不予支持。上诉人所持有的两份《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》，未经平陆县国土资源局划线定界，与本案不属于同一法律关系，上诉人可另案处理。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，依据行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，作出（2013）运中行终字第78号行政判决：驳回上诉，维持原判。

赵某某不服二审生效判决，向二审法院申请再审。运城中院作出（2014）运中行监字第3号行政裁定，对本案进行再审。

运城中院再审查明的事实与二审基本一致。另查明赵某某手持的两份由平陆县人民政府审批的《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》，其户主名称分别是申某某（赵某某之妻）、赵某甲（赵某某之子）。

运城中院再审认为：赵某某依据平陆县人民政府审批的《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》施工建房，该审批表户主系申某某、赵某甲，该审批表平陆县国土资源局至今未组织过相关部门给其定界划线，无论施工建房行为是否合法，行政相对人应系申某某、赵某甲，处罚主体应是申某某、赵某甲，并非赵某某，平陆县国土资源局作出平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定的主体不当。原判决认为被告在执法过程中的行政行为虽存在瑕疵，但没有达到侵害行政相对人合法权益的程度的理由是错误的。依据行政诉讼法第八十九条第一款第二项的规定，作出（2015）运中行再字第1号行政判决：撤销本院（2013）运中行终字第78号行政判决及平陆县法院（2013）平行初字第10号行政判决；撤销平陆县国土资源局作出的平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定书；平陆县国土资源局重新做出具体行政行为。

平陆县国土资源局不服该再审判决，向检察机关申请监督。山西省人民检察院向山西高院提出抗诉。

山西省人民检察院抗诉认为：运城中院（2015）运中行再字第1号行政判决书，适用法律确有错误。理由如下。根据行政诉讼法第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的；明显不当的。根据土地管理法第五条和《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第五条之规定，县政府土地行政主管部门负责本行政区域的土地的统一管理和监督工作。平陆县国土资源局作为县政府的土地职能部门，有权对本辖区土地进行管理和监督，具有行政执法主体资格，不存在超越职权、滥用职权的问题。作出的处罚决定，经过了立案审批、调查、收集证据、处罚前告知、听证、写出调查报告等程序，作出行政处罚决定的程序，符合行政处罚法的规定，不存在违反法定程序的问题。赵某某虽持有两份《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》，且经村、镇、县三级审查，同意按三分划线定界，但尚未经平陆县国土资源局划线定界，且此表有效期为2005年11月1日至2006年12月31日前，过期作废。故其尚未按法定程序取得合法有效的宅基地使用权，擅自占用下村一组耕地建设住宅，实际占地面积达560平方米，违反了土地管理法之规定，其违法行为事实清楚，设据充分。处罚是对违法占地行为人的处罚，赵某某对占地行为在一、二审中均表示认可，确认赵某某为处罚主体并无不妥。故平陆县国土资源局作出的具体行政行为不具有行政诉讼法规定的可撤销事由。综上所述，运城中院（2015）运中行再字第1号行政判决书，适用法律确有错误。依据行政诉讼法第九十一条第一款第（四）项、第九十三条第一款的规定，提出抗诉，请依法再审。

山西高院再审过程中，平陆县国土资源局申诉称：

（一）赵某某是地地道道的违法占地，依照土地管理法的规定应予处罚。赵某某在2013年5月未经土地部门批准，未履行占用土地的任何合法程序，未取得占用土地的任何合法有效的手续，擅自占用下村一组耕地建设住宅，实际占地面积达560平方米，建成二层小楼。赵某某占用土地建住宅违背了土地管理法第七十六条、第七十七条和《山西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十七条之规定，属于违法占地，依法应予处罚。

（二）平陆县国土资源局对赵某某的处罚决定是正确的，应予维持。根据土地法律、法规的规定，农村村民建设住宅应符合下列条件：一是农村村民建住宅，使用本集体经济组织集体所有的土地，经乡（镇）人民政府审核，由县级以上人民政府批准；二是每户住宅用地不得超过132平方米；三是一户只能拥有一处宅基地，超过一处的应当退出；四是城镇规划范围内的集体建设用地，应当符合土地利用总体规划和城市规划；五是批准宅基地要经过划线定界。而赵某某占用此块土地建房，一是没有经乡（镇）人民政府审核，没有经县级以上人民政府批准；二是赵某某在本村不止一块宅基地，不符合再申请批划宅基地的条件；三是赵某某占地560平方米，远远超过每户住宅的占地面积；四是赵某某占地不符合总体规划和城市规划；五是赵某某占地未进行划线定界的法定程序。土地部门依法查处赵某某违法占地行为后，赵某某拿出了其妻子和儿子的建房用地审批表，但这两张建房用地审批表并不能作为赵某某占地建房的合法理由。一是这两张审批表是2006年的审批表，该表备注明确此表的有效期限为2005年11月1日至2006年12月31日前，过期作废。赵某某占地建房是在2013年，早已超过审批要求的时间界线。二是该表属于弄虚作假，骗取批准的。依照法律的规定，骗取批准占用的土地应属违法占地。三是本案占用土地行为人是赵某某，而此表并不是赵某某的审批表，其不能作为赵某某占用土地的有效依据。在土地部门查处时，赵某某为了证实其占地合法，向土地部门提供了一份他与村委会签订的《土地整合流转协议》，该协议恰恰证实赵某某是在村内土地整合流转的承包地上进行建设，这样的占地明显属于违法占地。

（三）一、二审判决正确，应予维持。一审判决认为，赵某某未按规定程序取得合法有效的宅基地使用权，便在耕地上建设住宅，违反了土地管理法之规定，被告作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，驳回了赵某某的诉讼请求。二审判决认为，赵某某建设住宅占地未经合法审批，且不符合土地利用总体规划，平陆县国土资源局作出的平国土资（罚）字（2013）52号行政处罚决定书事实清楚且程序合法，判决驳回上诉，维持原判。平陆县人民法院的一审判决和运城中院的二审判决是完全正确的，应予维持。

（四）运城中院（2015）运中行再字第1号行政判决错误，应予撤销。运城中院再审认为，赵某某依据平陆县人民政府审批的《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》施工建房，该审批表户主系申某某、赵某甲，该审批表平陆县国土资源局至今未组织过相关部门给其定界划线，无论施工建房行为是否合法，行政相对人应系申某某、赵某甲，并非赵某某，再审判决该事实认定错误。再审判决已确认了施工建房的主体是赵某某，在国土部门查处及一审、二审、再审时，赵某某均承认是他在施工建房，无疑违法的主体就应是赵某某，对赵某某作出处罚主体正确。鉴于上述事实与理由，赵某某占地是地地道道的违法占地，平陆县国土资源局的处罚是完全正确的，一、二审判决正确，再审判决错误，请求撤销再审判决，维持一、二审判决，维持平陆县国土资源局作出的行政处罚决定。

赵某某答辩称：

（一）原再审判决适用法律正确。1.原再审判决认定平陆县国土资源局处罚对象错误是有事实根据的，证据是充分的。所谓占地560平方米，真正的占地人是谁，一、二、再审判决书及处罚决定书认定赵某某持有两份审批表，而该两份审批表并不是赵某某的，而是赵某甲与申某某的，赵某某也明确表示为赵某甲和申某某盖房占地的依据是两份审批表。2.平陆县国土资源局提出赵某某承认他是建房人，但建房人就是占地的人的观点不能成立，建房人是施工人，但施工人并不是非法占地行为人。按照物权法的原理，处罚对象应该是物的占有人，而不是物的建筑人，平陆县国土资源局将赵某某作为处罚对象错误。3.平陆县国土资源局认为赵某某在一、二审中对占地行为认可，但赵某某在一、二审中并没有认可所建建筑物的所有者是他，相反，其在二审中明确提出不应该处罚他，因而认定赵某某在一、二审中对占地行为认可的事实没有依据。4.赵某某组织施工是受赵某甲和申某某的委托，父亲为儿子施工建房，丈夫为妻子建房，不能等同于为自己建房，平陆县国土资源局处罚赵某某对象错误。

（二）平陆县国土资源局作出的处罚决定错误。除了主体错误外，认定事实上有如下错误：1.处罚决定书认定未经批准占地，而本案并非未经批准。一、二、再审判决均认定赵某甲、申某某取得了建房用地审批表，而事实上已经划线定界了，是当时的县纪检委、村委会参与指挥部给划线定界的，因而不能说未经批准。2.平陆县国土资源局认为两份审批表已经作废不是事实。夏县人民法院（2014）夏行初字第12号、第13号行政判决书判令平陆县国土资源局给赵某甲、申某某划线定界。据此，该两份审批表并未作废，是有效的，平陆县国土资源局在庭审中也承认两份审批表有效。3.如果说审批表作废，应该履行作废的法定程序，但平陆县国土资源局既没有把审批表收回，也没有提供审批表作废的证据。综上，原再审判决适用法律正确，平陆县国土资源局作出的处罚决定错误，山西省人民检察院的抗诉理由不成立，请求维持运城中院（2015）运中行再字第1号行政判决。

山西高院再审查明的事实与原一审、二审、再审查明的事实基本相同。另查明，赵某某持有的两份《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》的户主姓名分别为赵某甲、申某某，而赵某甲、申某某分别是赵某某的儿子、妻子。赵某甲、申某某于2014年1月17日分别向平陆县人民法院提起行政诉讼，请求判令平陆县国土资源局履行法定职责，组织镇、村、组和有关部门给其宅基地划线定界。运城中院依据平陆县人民法院的申请，裁定将该两案由夏县人民法院管辖。夏县人民法院于2014年7月31日分别作出（2014）夏行初字第12号、第13号行政判决。该组判决认为，被告平陆县国土资源局作为平陆县土地行政管理部门，依法负有土地登记职责。本案中，被告平陆县国土资源局依原告赵某甲、申某某的申请，已经向原告发放了《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》，庭审中被告辩称原告现已有多处住宅，违反“一户一宅”的法律强制性规定，没有再履行法定职责的必要，同时又承认原告持有的《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》有效，也从未组织相关部门为原告划线定界，被告的辩称理由不能成立，其行为已构成行政不作为。综合案件其他事实，应责令被告平陆县国土资源局在一定期限内对原告赵某甲、申某某的诉求事项作出行政处理。据此，依照行政诉讼法第五十四条第（三）项的规定，判决责令被告平陆县国土资源局于本判决生效后60日内依法履行法定职责。

山西高院认为，本案的争议焦点为：1.赵某某在下村一组土地上建设住宅的行为是否合法；2.赵某某持有的两份建房用地审批表是否应当作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据；3.平陆县国土资源局将赵某某作为行政处罚对象是否正确。

（一）关于赵某某在下村一组土地上建设住宅的行为是否合法。赵某某主张依据其持有的两份《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》，其在下村一组土地建设住宅的行为合法。土地管理法第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第（六）条规定，宅基地审批应坚持实施“三到场”。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地，明确建设时间并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定的方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。本案中，下村村委会、圣人涧镇政府、平陆县国土局在赵某某持有的两份《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》上盖章，同意按三分划线定界。该两份建房用地审批表备注栏明确注明：申请批准后，由县局组织镇（区）、村、组和有关部门划线定界后，方可动工建设，建设时，必须符合土地利用总体规划和城区建设规划。赵某某虽然取得了建房用地审批表，但并未按法定程序取得合法有效的宅基地使用权，其在平陆县国土资源局尚未组织镇、村、组和有关部门到实地给其持有的建房用地审批表划线定界的情况下，在下村一组耕地上超面积建设住宅，依据土地管理法相关规定，赵某某的行为构成非法占用土地建设住宅。本案赵某某所建违法住宅依法应予拆除，但该违法住宅的形成是多种因素造成的，对其损失是否应给予补偿，可另行诉讼解决。

（二）关于赵某某持有的两份建房用地审批表是否应当作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据。赵某某主张其持有的两份《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》是其建设住宅的根据，该两份建房用地审批表应当作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据。根据夏县人民法院作出的（2014）夏行初字第12号、第13号行政判决，平陆县国土资源局有义务履行法定职责，组织镇、村、组和有关部门给赵某甲、申某某的《二〇〇六年城区农户建房用地审批表》所批准的宅基地划线定界。但赵某甲、申某某提起的该两案诉讼与赵某某提起的本案诉讼不属于同一法律关系，因而赵某某持有的两份建房用地审批表不应作为平陆县国土资源局行政处罚认定事实的依据。

（三）关于平陆县国土资源局将赵某某作为行政处罚对象是否正确。赵某某主张其只是本案建房施工人，而不是非法占地行为人，平陆县国土资源局将其作为行政处罚对象错误。《土地违法案件查处办法》第十七条规定，符合下列条件的土地违法案件，土地管理部门应当立案：1.有明确的行为人；2.有违反土地法律、法规的事实；3.依照土地法律、法规的规定应当追究法律责任的；4.属本部门管辖和职责范围内处理。据此，土地管理部门查处的对象是违反土地法律、法规，依法应当追究法律责任的违法行为人。平陆县国土资源局在对赵某某作出行政处罚之前，经过了立案审批、调查、收集证据、处罚前告知、举行听证、写出调查报告等程序，查明赵某某在下村一组耕地违法建设住宅行为成立，其所作出的行政处罚决定对象准确，程序合法，结果适当。赵某某提出的其施工建房是受申某某、赵某甲的委托，为妻儿建房，因而其不是非法占地行为人，不应对其作出行政处罚的理由不成立。

综上，原再审判决认定事实不清，适用法律错误，山西省人民检察院的抗诉理由成立。

2017年9月18日，山西高院依照行政诉讼法第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款、第七十八条的规定，作出（2017）晋行再2号行政判决书，判决撤销运城市中级人民法院（2015）运中行再字第1号行政判决；维持运城市中级人民法院（2013）运中行终字第78号行政判决及平陆县人民法院（2013）平行初字第10号行政判决。一、二审案件受理费各50元，均由赵某某承担。