上诉人库尔勒市甲百货批发店（简称甲百货店）因与被上诉人库尔勒市应急管理局行政处罚一案，不服新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2019）新2801行初24号行政判决，向新疆维吾尔自治区巴音郭楞蒙古自治州中级人民法院（简称巴州中院）提起上诉。巴州中院依法组成合议庭，于2019年10月16日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
一审法院审理查明：2019年1月9日库尔勒市天山街道办事处向被告报告：2019年1月7日原告租用的仓库卸货时发生装卸工从高处坠落事故。2019年1月22日被告对原告进行了现场检查，经原告确认存在以下问题：1.未制定相关安全生产管理制度；2.未制定安全隐患排查制度，无安全隐患排查记录；3.未制定安全生产教育培训制度，无安全教育培训记录；4.无2019年1月13日前劳动安全防护用品购买凭证，未见劳动安全防护用品发放记录；5.未制定安全生产事故应急救援预案。2019年1月22日被告针对检查中发现的上述问题向原告作出《责令限期整改指令书》，责令原告对五项问题于2019年1月28日前整改完毕。2019年5月9日被告因原告申请举行听证会，就涉案行政处罚进行听证，其间原告向被告提供了整改材料。2019年5月17日被告对原告整改情况进行复核。2019年6月10日被告向原告作出库应急罚（2019）17号《行政处罚决定书》，依据安全生产法第九十四条的规定，决定向原告作出罚款4万元的行政处罚。
一审法院认为：人民法院审理行政案件遵循对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查的原则。生产经营单位必须遵守安全生产的相关法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。原告未如实记录安全生产教育和培训情况、未将事故隐患排查治理情况如实记录、未按照规定制定生产安全事故应急救援预案的事实清楚，被告在履行了立案、处罚前告知、听证程序后，对原告的违法行为处以罚款4万元的行政处罚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。判决驳回原告甲百货店的诉讼请求。
上诉人甲百货店不服，上诉称：请求撤销原判，依法改判，判令撤销被上诉人作出的（库）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定书。事实与理由：
（一）原审判决认定事实错误，被上诉人对上诉人进行处罚依据不足。针对本案被上诉人据以处罚的上诉人未制定安全生产管理等五项制度行为，《责令限期整改指令书》中要求被上诉人在2019年1月28日前整改完毕。同时还写明“逾期不整改或整改达不到要求的，依法给予行政处罚”，上诉人在被上诉人规定的期限内完成了整改，制定了相关制度，对员工进行了相关培训，发放了劳保用品，因此被上诉人已经不具备就该同一违法行为对上诉人进行处罚的依据。
（二）原审认定被上诉人2019年5月17日对上诉人整改情况进行了复核，并对该事实予以确认。但是该证据未在答辩期内提交、也未在一审出示并经上诉人质证，视为被诉讼行为没有相应的证据。
（三）（库）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定书适用法律不当。即便是针对上诉人未制定安全生产管理等五项制度进行罚款4万元，被告的处罚数额也过高，不符合法律规定。被上诉人在《责令限期整改指令书》中已经选择不处罚，因此被上诉人适用该条进行处罚属适用法律不当。因此，敬请上级法院依法撤销原判，依法改判，判令撤销被上诉人作出的（库）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定书。
被上诉人库尔勒市应急管理局辩称，新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院作出的（2019）行初24号行政判决书认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。1.本案上诉人的上诉请求已超出上诉范围。上诉人对其违法行为是认可的，对事实也是认可的，并没有质疑的，上诉人所提到的行政程序不当、适用法律不当是不存在的。2.上诉人存在安全生产违法行为的事实清楚，证据充分，被上诉人依法对上诉人作出行政处罚决定依据充分，程序正当，适用法律正确。库尔勒市应急管理局依据安全生产法第九十四条，对上诉人的安全生产违法行为在下达《责令限期整改指令书》的同时可以对其处以罚款，二者是并列关系。3.被上诉人在一审规定的时间内提交了复核证据，上诉人违背事实所提出的理由不应成立。被上诉人综合全部证据对上诉人责令限期整改，并作出罚款4万元的行政处罚决定，幅度适当，这也符合行政处罚法相关规定。4.被上诉人作出的《行政处罚告知书》中列明上诉人经查存在五项违法行为，上诉人是对这五项申请听证，被上诉人也是针对这五项举行的听证会。在向上诉人送达通知书时表述为“甲百货店装卸工高处坠落事故一案”，是由于后面发现上诉人存在安生违法行为是由坠落事故案引起的，在举行听证会中，也是针对《行政处罚告知书》进行的听证，充分保障了上诉人陈述和申辩权。5.答辩人在法律规定的处罚期限内作出行政处罚决定，延长期限也是经上一级安全监管监察部门批准的，审批表中签了审批日期。综上所述，被上诉人认为上诉人的上诉理由均不能成立，一审法院作出的判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，对上诉人的上诉应予以驳回。
经审理查明，被上诉人库尔勒市应急管理局因上诉人甲百货店租用的仓库卸货时发生装卸工从高处坠落事故，于2019年1月22日对上诉人甲百货店进行检查，检查中发现上诉人甲百货店存在五项违反安全生产的违法行为，于同日下发（库）安监责改综合字〔2019〕3号《责令限期整改指令书》。要求上诉人于2019年1月28日前整改完毕，同时告知上诉人相关的复议及诉讼权利。2019年3月20日，被上诉人库尔勒市应急管理局执法人员针对该案提出处理建议，建议对上诉人甲百货店的违法行为拟处罚7万元。2019年3月21日行政机关经被上诉人库尔勒市应急管理局负责人同意就处罚事宜提交集体会议讨论，集体会议建议对上诉人甲百货店的违法行为处7万元行政处罚。2019年3月23日，被上诉人库尔勒市应急管理局作出（库）应急听告〔2019〕2号行政处罚听证告知书，该告知书中载明“拟对上诉人甲百货店作出7万元的行政处罚。”本案经上诉人甲百货店申请后，被上诉人库尔勒市应急管理局经延期后于2019年5月9日举行听证会，听证会中被上诉人库尔勒市应急管理局负责该案的执法人员认为本案行政处罚拟处罚行为是针对2019年1月22日检查上诉人甲百货店时发现的五项违法行为，而非针对上诉人甲百货店未在规定期限整改完毕的行为。2019年6月10日，被上诉人库尔勒市应急管理局作出（库）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定书，该处罚决定书中载明“依据安全生产法第九十四条，生产经营单位有下列行为之一的，责令限期整改，可以处五万元以下的罚款：第（四）项未如实记录安全生产教育和培训情况的；第（五）项未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；第（六）项未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的，对你（单位）作出罚款人民币4万元整的行政处罚”。(www.xing528.com)
另查明，因被上诉人库尔勒市应急管理局认为本案案情复杂，故分别于2019年2月20日，2019年4月20日两次申请延期。其中第一次延期由被上诉人行政机关负责人签字，第二次延期仅有上级机关批示意见，无签名、盖章。
二审查明其他事实与一审判决认定事实基本一致。
巴州中院认为，本案争议焦点为被上诉人库尔勒市应急管理局行政处罚行为是否合法。
人民法院审理行政案件应遵循对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查的原则。
本案是由于上诉人甲百货店租赁仓库发生高空坠亡事故引起，被上诉人库尔勒市应急管理局在检查上诉人甲百货店时，发现上诉人甲百货店存在五项违反安全生产的违法行为，上诉人甲百货店对该违法事实也是明确予以认可，但被上诉人库尔勒市应急管理局在2019年1月22日向上诉人甲百货店下发《责令限期整改指令书》时，仅向其告知其享有的复议、诉讼权利，并未告知其整改后的申请复查义务，导致上诉人甲百货店未在期限内向被上诉人库尔勒市应急管理局申请复查，属程序违法。此外《安全生产违法行为行政处罚办法》第十七条规定“生产经营单位被责令限期改正或者限期进行隐患排除治理的，应当在规定限期内完成。因不可抗力无法在规定限期内完成的，应当在进行整改或者治理的同时，于限期届满前10日内提出书面延期申请，安全监管监察部门应当在收到申请之日起5日内书面答复是否准予延期。生产经营单位提出复查申请或者整改、治理限期届满的，安全监管监察部门应当自申请或者限期届满之日起10日内进行复查，填写复查意见书，由被复查单位和安全监管监察部门复查人员签名后存档。逾期未整改、未治理或者整改、治理不合格的，安全监管监察部门应当依法给予行政处罚。”依据该条第二款之规定，即使上诉人甲百货店未提交审查申请，被上诉人库尔勒市应急管理局也应在整改期限届满之日起10日内对上诉人甲百货店是否在期限内进行整改进行复查，被上诉人库尔勒市应急管理局2019年5月17日才完成复查工作，违反法律规定。
被上诉人库尔勒市应急管理局在对上诉人甲百货店的违法行为处罚程序中，无论是执法人员提出处罚建议、集体讨论决定还是（库）应急听告〔2019〕2号行政处罚听证告知书中均表明处罚依据为安全生产法第九十四条，该条完整规定为：“生产经营单位有下列行为之一的，责令限期改正，可以处五万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿，并处五万元以上十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款：（一）未按照规定设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员的；（二）危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、金属冶炼、建筑施工、道路运输单位的主要负责人和安全生产管理人员未按照规定经考核合格的；（三）未按照规定对从业人员、被派遣劳动者、实习学生进行安全生产教育和培训，或者未按照规定如实告知有关的安全生产事项的；（四）未如实记录安全生产教育和培训情况的；（五）未将事故隐患排查治理情况如实记录或者未向从业人员通报的；（六）未按照规定制定生产安全事故应急救援预案或者未定期组织演练的；（七）特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得相应资格，上岗作业的。”被上诉人库尔勒市应急管理局行政处罚听证告知书中仅列明处罚依据为安全生产法第九十四条，但未明确告知上诉人甲百货店是发现其存在违法行为，在责令限期改正的同时处以罚款还是逾期未改正，才处以的罚款。加之其行政处罚听证告知书中载明行政处罚额度为7万元，上述系列行为导致上诉人甲百货店对被上诉人行政处罚行为产生错误认识，影响了其陈述、申辩等实体权利，程序违法，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。
综上，被上诉人库尔勒市应急管理局行政处罚行为适用法律错误、违反法定程序。
2019年11月13日，巴州中院依照行政诉讼法第七十条第（二）项、第（三）项、第八十九条第一款第二项之规定，作出（2019）新28行终24号行政判决书，判决撤销新疆维吾尔自治区库尔勒市人民法院（2019）新2801行初24号行政判决；撤销被上诉人库尔勒市应急管理局2019年6月10日（库）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定书。一、二审诉讼费用共计100元由被上诉人库尔勒市应急管理局负担。
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