金融法学家第9辑：早期干预制度的建设与完善

在金融机构出现资不抵债情况的时候，对其的清算或者处置能够防止股东转移财产，把债权人和存款保险或者处置资金的损失降到最低。但是，从实际操作来看，金融机构的资产波动性大，银行的资产负债表较为复杂；二是由于存款保险的存在，银行即使资不抵债也可以通过吸收足够多的存款来偿还到期债务；三是资不抵债这一概念会产生资产和负债估值困难等问题，而且发现资不抵债通常已经为时已晚。所以需要在金融机构出现“技术上破产”之前，采取干预措施。[28]

早期干预对于发现和解决银行存在的问题直观重要。一是它是落实监管法律和管理规定、阻止银行从事违规业务的需要；二是它能够确保银行间公平竞争，防止个别银行触碰监管红线、采取极端措施开展业务，进而增加行业风险的行为；三是它能避免更大的损失和风险的传播。一旦银行监管机构发现某家银行不再遵从谨慎监管准则的时候它就必须在这些问题恶化并威胁银行生存之前，迅速、充分的处理这些问题。[29]金融稳定理事会（FSB）建议，为了阻止不稳健的行为和采取适当措施减轻对金融机构的潜在影响，并防止出现系统性的金融风险，各国监管机构都应当有权力和义务去识别风险和采取适当的干预措施。[30]相应地，欧洲《银行恢复与处置指令》（BRRD）和《单一处置机制》（SRM）都规定监管机构有权在金融机构的财务和经济状况恶化之前，采取早期干预措施。美国在20世纪80年代储贷危机之后，在修订的《1991年联邦存款改进公司法案中》（FDICIA）引入了“及时矫正措施”（PCA）框架。[31]这一框架经受住了2007～2009金融危机的考验。《多德弗兰克法案》制定了适用于系统重要性非银行机构和大的银行控股公司的早期干预措施。[32]

按照《巴塞尔协议Ⅲ》关于资本原则的要求，在借鉴国外早期干预措施框架的基础上，我国银监会在2012年发布的《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《办法》），详细规定了监管机构可以采取的“预警监管措施”和“监管措施”。但是，该《办法》存在一些不足之处，主要是它过于依赖资本计量。把资本充足率作为实施监管的门槛，不一定能反映银行的真实风险。衍生品价值的变化以及贷款金融工具本身的变化，都有可能导致银行资本的市值出现很大的变动，甚至在同一天发生很大的变动。[33]判定银行资本所用的复杂程序，导致了一些概念性问题，留下了大量解释空间。[34]因此，确定一家银行是否违反了资本充足率的要求以及一家银行的资本是否跌到一定标准之下的标准，看起来很明确，但实际并非如此。再者，只有当潜在的资本价值或者质量被证实是正确的，也就是说，是当前价值而非以往价值，资本计量标准才有用。资本充足率是对银行活动进行监管的重要方面，但是，其他风险，如管理不善、过于冒险和不确定的外部经济条件，也是经常导致银行倒闭的原因。[35]所以，早期干预的启动，除了考虑资本充足率以外，还需要结合其他标准。尽管《办法》在信息披露方面，要求资本充足率的信息至少包括信用风险、市场风险、操作风险、流动性风险及其它重要风险的管理目标，但是缺乏具体的、可操作的规定。(www.xing528.com)

对此，我们建议，在《办法》修订的时候，以资本充足率为基础指标，结合流动性恶化、杠杆增加、不履行贷款、风险集中暴露等指标，为早期干预的启动设置几个触发条件，建立“结构化的早期介入与解决机制”。在第一个触发点，银行必须向监管机构报告其财务状况的真实情况，以及财务制度、反欺诈预案和利益冲突的详细情况达到第二个触发点后，监管机构将对银行活动进行特殊限制；达到第三个触发点，银行将被强制廉价出售其资产。如果早期干预措施不能够解决金融机构财务状况恶化的问题，处置机构可以任命一个临时管理人以“特别经理人”的名义临时取代金融机构的管理层，把早期干预措施延长至一年。任命特别经理人的目标在于促进机构的金融稳定，在最短的时间内进行审慎管理。特别经理人除了采取已有的措施外，甚至可以增加资本金或者对所有权结构重组。为了达成此目标，特别经理人需要具备相应资质、能力和知识要求，并且不能有利益冲突。关于权力，特别经理人可以拥有与公司管理层同样的权力和管辖范围。需要注意的是，在恢复和早期干预阶段，股东仍然承担全部责任和对公司的控制，直至相应的机构任命了临时管理人。如果公司进入处置阶段，股东将不再负有上述责任。